政协代行人大职能的历史考察

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由于历史条件的限制，无法成立国家权力机关—人民代表大会，所以暂由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人大的职能，作为向人民代表大会制度的过渡形式。

新政治协商会议筹备会的召开，为政协代行人大职能奠定了重要基础。

中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，成为政协代行人大职能正式确立的标志。

中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕之后至全国人大召开之前，政协代行人大的职能在不断发挥作用，同时也逐渐地被削弱。

一九五四年第一届全国人大召开，政协代行人大职能最终结束。

一、政协代行人大职能的发起和筹备中国共产党领导的人民革命战争，到一九四七年已经由战略防御转入战略反攻，人民革命胜利形势迅速进展，将彻底推翻以蒋介石为代表的帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，中国共产党面临建立一个人民民主专政的新中国的伟大任务。

由于历史条件的限制，无法成立国家权力机关—人民代表大会，暂由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人大的职能。

新政治协商会议筹备会的召开，为政协代行人大职能奠定了重要基础。

1948年4月30日，中共中央发布了具有历史意义的“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。

”同时，毛泽东于5月1日致电民革主席李济深和民盟中央常委沈钧儒，明确表示召集人民代表大会，成立民主联合政府，拟定民主政府实施纲领的时机已经成熟，但在此之前应先召开由一个各民主党派，各人民团体的代表参加的政治协商会议，并提议由中国国民党革命委员会、中国民主同盟中央执行委员会、中国共产党中央委员会发表三党联合声明为号召。

中共中央这一号召立即得到各民主党派、各人民团体、无党派人士及国外华侨的积极响应，1948年5月5日各民主党派与民主人士李济深等联合致电毛泽东，表示响应和赞成中共中央“五一号召”，并通电国内外各报馆各团体及全国同胞。

随后，各民主党派和各界民主代表人士陆续进入解放区，参加筹备新政治协商会议。

1949年6月15日，新政治协商会议筹备会在北平中南海勤政殿开幕。

参加会议的有各民主党派、无党派民主人士及人民团体等二十三个单位，共一百三十四人。

会议上毛泽东发表了讲话，指出“这个筹备会的任务，就是:完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。

由此可以看出，中共中央是通过召开新政治协商会议商定召开全国人民代表大会，成立民主联合政府。

而新政治协商会议筹备会第一次会议上通过的《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》指出，参加新政治协商会议的单位及其代表名额为四十五个单位，代表总额五百一十名，党派代表一百四十二人，区域代表一百零二人，军队代表六十人，团体代表二百零六人;每一单位其代表名额满十人以上者，得推候补代表二人，不满十人者，得推候补代表一人，候补代表得列席新政治协商会议;除四十五个单位外，另设一特别邀请单位，其代表资格、名额与人选，均由政治协商会议筹备会常务委员会协定之。

新的人民政治协商会议代表具有如此的广泛性，在一定程度上具有了全国人民代表大会的性质。

随后，在新政治协商会议筹备会第二次全体会议上基本通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草案，并授权常务委员会提交中国人民政治协商会议第一届全体会议审议。

经过中国共产党同各民主党派、无党派民主人士和各方面代表人士长时间的充分讨论和协商，基本完成了各项筹备工作。

对新政治协商会议的召开，从酝酿到讨论、协商，再到筹备工作的基本完成，各民主党派、无党派民主人士和各方面代表人士都积极地参与其中。

并且新政治协商会议筹备会商定的新政治协商会议代表名单，包括了各党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨和各界的代表，由此可见人民代表大会代表组成的广泛性和全国人民的大团结。

如同林伯渠于1949年9月4日在中共中央统战部主办的政协代表茶会上所说:“中国人民政治协商会议在本质上是全国人民的代表大会，这就是我们在许多事情上，譬如国家的大政方针采取了协商的办法，真正的发扬了民主的精神，使各方面的意见集合起来。

”囚由上述可以得出，关于中国人民政治协商会议第一届全体会议召开的准备工作，就已经使它具有代表全国人民的性质，并获得全国人民的信任和拥护，为政协代行人大的职能奠定了重要基础。

二、政协代行人大职能的正式确立1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。

这次会议的召开标志着旧中国的灭亡和新中国的诞生，当时四万万七千五百万中国人民开始自己当权管理国家;标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上的最后形成;标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，同时也拉开了政协代行人大职能的序幕。

(一)政协代行人大职能的阐释毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议的开幕词中指出:“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。

因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。

”由此可以看出，政协代行人大职能有其深刻含义: 首先，“在完全新的基础之上召开的”是指通过三年的解放战争，中国人民基本上打倒了国民党反动政府，结束了帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，并将继续努力推进中国人民解放战争和中国人民革命运动向全国的彻底胜利。

在这个基础上召开了包括全国民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表人物的中国人民政治协商会议。

除此之外，表明中国人民政治协商会议同1946年的旧政治协商会议有本质的区别:它具有代表全国人民的性质，国民党反动政府系统下的一切反动党派及反动分子不容许参加。

毛泽东在开幕词中也指出:“我们的会议之所以称为政治协商会议，是因为三年以前我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议。

那次会议的结果是被蒋介石国民党及其帮凶们破坏了，但是已在人民中留下了不可磨灭的印象。

那次会议证明:和帝国主义的走狗蒋介石国民党及其帮凶们一道，是不能解决任何有利于人民的任务的。

”中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。

谭平山在中国人民政治协商会议第一届全体会议上作关于草拟中国人民政治协商会议组织法的报告时也明确指出:“新政协是针对着旧政协而言的。

旧政协包括国民党反动派在内，是带有妥协性的;新政协是把国民党反动派除外，是革命性的。

”巨为使新旧政协分别的更加清楚，新政治协商会议筹备会第二次全体会议正式决定把新的政治协商会议定名为“中国人民政治协商会议”。

这就说明，中国人民政治协商会议代表了全国人民的意志，它的召开正式宣告中国新民主主义时代的开幕。

其次，“中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”中的“中国人民政治协商会议”，具体是指中国人民政治协商会议的全体会议，而不是指中国人民政治协商会议的全国委员会以及它的常务委员会。

在中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过的三个为新中国奠基的历史性文件中都明确规定了这一点。

《中国人民政治协商会议共同纲领》第十三条指出:“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

”《中国人民政治协商会议组织法》第七条也指出，中国人民政协全体会议的职权包括在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权。

同时，《中华人民共和国中央人民政府组织法》第三条规定:“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

n}这就明确了中国人民政治协商会议的全体会议在当时不仅是协商机关而且是权力机关，而其全国委员会和常务委员会只是协商机关。

更进一步说，在中央层次上是指中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权。

在地方层次上，按照《中国人民政治协商会议会议共同纲领》第十四条规定:“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。

地方各界人民代表会议”实际上就是中国人民政治协商会议的地方委员会。

因此，就是地方的政治协商会议代行地方人民代表大会的职权。

最后，政协代行人大的职权既有合法性又有合理性。

第一，其合法性是指:在这次会议上通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。

在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议需要就国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。

”“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。

”另外，在这次会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》也同样作出规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

” [9}由此可以看出，政协代行人大的职权是宪法和法律所赋予的，具有法律效力的。

第二，其合理性是指:在民主革命时期，各民主党派就同中国共产党密切合作，共同奋斗，为新民主主义革命的胜利作出了重要贡献。

除此之外，《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了中华人民共和国的国体是人民民主专政的国家，政体是人民代表大会制度。

显然，新中国是由人民自己当家做主的。

而这次会议代表包括全国民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨及其他爱国民主分子，会议组成成员的广泛使政协充分代表了全国人民的意志，确保了人民当家做主。

这就表明政协代行人大职能能更充分反映人民意志，为人民所接受，有其合理性。

(二)政协代行人大职能的主要表现政协代行人大职能即表现在中央层次上也表现在地方层次上，但主要还是中央层次上，即中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职能。

中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议纲领》;通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》;还讨论并一致通过关于国旗、国歌、国都、纪年的四个决议;选举中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议全国委员会;宣告中华人民共和国的成立。