崔佳(2006)：农业自然灾害风险控制和补偿机制研究,农村经济(12)

农业自然灾害风险控制和补偿机制研究崔　佳 [摘要]本文首先探讨了农业自然灾害的发生对农村社会和农业生产发展的影响和危害,进而分析了我国农业自然灾害风险控制和补偿的现实情况,最后作者就如何提高我国农业自然灾害风险控制水平,如何增强受灾农民抵御农业自然灾害风险的能力提出了相应的政策措施建议。

[关键词]农业自然灾害　风险控制　补偿机制[中图分类号]F323.9　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2006)—12—0084(03) [作者]崔　佳　硕士研究生　四川省社会科学院　四川成都　610072 2006年入夏以来,四川和重庆等省市都遭遇了大面积、长时间的高温和干旱天气,给四川省农业经济带来了不可估量的的损失。

截止到8月22日,整个四川省受旱农田面积已经达到了2800万亩,粮食减产预计达到500万吨。

四川省181个县(市、区)中,有112个遭受伏旱袭击,全省有近1000万人出现临时性饮水困难,其中有486万人、596万头牲畜因旱严重饮水困难。

这次50年未遇的特大旱情,凸显出了农业自然灾害对社会稳定和经济发展的巨大危害,如何建立高效的农业自然灾害管理体制来使农业自然灾害造成的损失最小化,无疑是一个亟待解决的课题。

农业是一个高风险的行业,它不仅要承受着市场波动带给经营者的经济风险,还要承受着各种自然灾害的威胁。

较为特殊的地理位置、地形与地貌特征和较为薄弱的农业基础设施建设,使四川省成为我国自然灾害损失较为严重的省份之一。

农业灾害会削弱其可持续发展能力,而农业是人类生存和发展的基础,农业的持续发展是人类社会、经济持续发展的基础,农业防灾减灾与农业自然灾害风险管理控制成为农业发展无法回避的难题。

一、农业自然灾害对经济社会生活的影响和危害一些重大自然灾害使发生地区和某些部门创造的物质财富荡然无存,国民收入化为乌有,造成巨大的经济损失。

据统计,建国50多年来,各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25000多亿元。

重大自然灾害破坏社会生产力,使经济增长和经济收益的变异性增大,它吞噬国民创造的物质财富,使经济资本存量极大减少,导致经济发展的不可持续。

重大农业自然灾害会影响粮食综合生产能力,威胁粮食安全。

以水旱灾害为代表的自然灾害对我国经济的影响最直接、最迅速,反映在粮食产量增速减缓或出现负增长,同时引发畜、禽及相关制品产量的减少,农副产品收购量减少,农业产值降低,人民生活水平、生活质量的下降。

粮食产量是代表农业的最重要、最基本标志,也是稳定经济、稳定社会、提高生活水平的可靠保证。

与农作物受灾面积相比,粮食产量能更准确、更定量反映自然灾害的损失程度,粮食产量的大起大落必将影响到农业以外的国民经济诸多方面。

20世纪80年代中后期以来,我国大部分年份受灾面积占作物播种面积的比重都接近或超过1/3,很多年份的成灾面积比重超过20%。

从时间趋势上看,近年来自然灾害影响并没有太大改观,而且表现出一定的恶化趋势,这必然会影响粮食综合生产能力,危及粮食生产和供给的安全性。

农业自然灾害的频繁发生也极大地影响了农村贫困地区脱贫的速度,加大了我国地区间经济发展水平的不平衡。

贫困问题一般是多种因素混合作用的结果,但是对于有些地区的贫困问题的产生,自然灾害、特别是水旱灾害所起的作用尤其显著。

现实情况和众多的研究成果表明自然灾害与农村贫困呈正相关关系,中国的自然灾害大多发生在贫困地区,尤其是西部地区。

据统计,61.8%的国家级贫困县分布在西部,这些县既是传统农业生产区又是生态脆弱区和自然灾害的重灾区。

由于水旱灾害频繁、水土流失严重造成农业生产直接依赖的生产资源数量少、质量差,为了生存农民只有选择开荒种地等一些不合理的农业生产方式,这使本来就十分脆弱的生态・博士硕士论坛・ 农村经济 2006年第12期环境更加脆弱,接踵而来的只能是水旱灾害愈演愈烈,灾害使贫困的人们雪上加霜,形成灾害-贫困一更大灾害一更贫困的恶性循环。

〔1〕二、农业自然灾害风险控制和管理的现实情况在未来几年内,随着生态环境整体上的进一步恶化,我国还将面临农业灾害高发、灾情加重的严峻形势。

所以,频发的灾害已成为我国农业持续稳定发展的重要障碍性因素,因此,防治各种农业自然灾害的频繁发生及尽力缩小其对农业生产发展的危害就成为了实施我国农业可持续发展战略中的一项紧迫任务。

而现行的以家庭联产承包责任制为基础的、以小农分散经营为特征的农业生产经营方式,根本无法形成有效的灾害管理能力。

许多农村地区大量出现因灾致贫和因灾农业生产停滞,充分说明了我国农业自然灾害管理和控制仍处于“原始”阶段,成为我国农业发展与农村稳定的严重隐患。

1.分散的个体农户减灾措施效率低下,不断弱化的农村基层组织使农民缺乏集体分摊灾害的能力我国农村进行以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权改革后,农户成为农业经济中最基本的生产经营单位,农户也成为了农业自然灾害风险的承担者和行为主体。

农户只能采取诸如田间除虫、加强田间排灌设施的建设、引进抗灾能力强的新型农作物品种等这样一些简单的防灾抗灾手段来抵御强大的农业自然灾害风险。

分散的农户囿于自身能力的不足和经济条件的限制,采取的各种防灾减灾措施效率低下,再加上农业自然灾害的突发性和随机性极强,危害范围大,仅仅依靠单个农户的力量是远远无法抵抗的。

建国后的几十年来,各种农业自然灾害的风险管理与控制主要是通过基层集体组织的互助和农民的自救行为,农村的许多抗灾防灾基础设施都是通过集体对劳动力和资金的统一组织来建设和维护的。

在过去的几十年内,农村集体组织在农业自然灾害损失分摊中发挥了重要功能和作用,但是随着农业税的免除和农村劳动力的大量外出打工致使农村“空心化”,农村基层集体组织能力不断弱化,集体组织在灾害损失分摊和风险管理中的能力正在被逐渐削弱。

〔2〕2.各级政府在农业自然灾害风险控制和补偿中没有充分履行其公共服务的职能在现阶段,以市场机制为基础的农业自然灾害风险控制和补偿机制尚未建立,农业保险在我国大多数农村地区还是一片空白,政府在农业自然灾害风险控制和补偿中必须履行防灾救灾等公共服务的职能。

但是,由于长期存在的城乡二元社会经济结构,各级政府在灾害补偿和灾后重建中有“重城轻乡”的倾向。

据统计(谢家智,林　涌,2005),进人上世纪90年代以来,我国财政救灾支出占灾害损失的比例很低(平均比例仅为1.57%),而且呈现越来越小的趋势,到2000年时已经降至1.41%。

这充分说明在计划经济体制向市场经济体制转轨的现阶段,政府实际上已经再难以充当农业自然灾害损失补偿的主体,政府在直接的农业自然灾害损失分摊中的作用和地位已经非常有限。

3.农业防灾抗灾基础设施落后,农业自然灾害风险控制手段缺乏科技含量各种研究和现实证明,农业防灾抗灾基础设施条件与农户灾害承受能力以及农业自然灾害风险控制管理水平是密切相关的。

现代意义上的农业防灾抗灾基础设施,不仅包括传统的防洪抗旱设施、农业机械设备等,还包括农业气象预报系统、农业灾害预警系统等以信息化为基础的灾害风险控制系统。

农业防灾抗灾基础设施的投入主体一般包括农民、集体组织、政府。

而由于农业比较收益的低下,农民和集体组织不可能具有强大的投资基础设施的能力,而同时国家用于农业基础设施建设的投资总体水平较低,所以在大多数农村农业基础设施建设处于停滞的状态,以前修建的防洪抗旱设备早已老化、瘫痪,致使这些地区的农业生产和农民生活面临着极大的威胁。

而且由于我国农业自然灾害风险控制手段缺乏科技含量,缺乏集信息采集、分析决策和信息传播为一体的农业信息化减灾技术平台,自然灾害和农作物重大病虫害不能及时预测、预报和科学防治,使我们面对自然灾害只能采取事后补救的方法,从而加重了农业自然灾害的程度。

4.农业自然灾害损失补偿以政府救济为主,市场化的农业自然灾害风险分散和控制机制尚未建立目前,我国主要是以政府为主体,对农业自然灾害风险进行管理和控制,进行灾害损失的分摊和补偿。

这种政府无偿向受灾农民提供的风险保障实质是一种灾害救济。

由于政府可供支配的社会资源有限,实际补偿水平与灾害的损失程度是不成比例的,政府对农业自然灾害的补偿作用主要是临时性和应急性的,政府主导的灾害救济普遍具有浓重的行政色彩大都缺乏效率和流于形式。

农业保险作为灾前管理的一种手段,可以减轻被保险人对不确定性的担忧为农业生产提供必要的风险准备和经济补偿,同时由于农业保险是基于商业信用和各种法律的保护下,在具体补偿量上合同中有明确的规定,实际补偿水平只取决于灾害的损失程度,和政府的灾害救济相比,农业保险无疑更具效率。

但是不可否认的是,“灾害救济与农业保险在目前的农业自然灾害风险控制体系中存在一定的供给冲突性。

政府主导的灾害救济措施的免费往往使农民产生一种侥幸和依赖心理,认为农业受灾后由政府来出钱补偿是天经地义的事情而不愿参加农业保险,使农业保险的参与率不足,而农业保险参与率不足影响其规模效应的发挥又促使保险公司提高保险费率,这样就更加凸显了灾害救济的无偿性和农业保险的有偿性之间的差距,从而使这种供给冲突性有加剧的趋势。

”〔3〕三、提高我国农业自然灾害风险控制和管理水平的对策措施我国是一个多灾害的农业大国,农业灾害所带来的一系列问题一直困扰着我国农村经济乃至整个国民经济的发展。

因此,加强农业自然灾害防治,提高农业自然灾害风险控制和管理水平就必然成为实施农业可持续发展战略的客观要求与战略任务。

提高我国农业自然灾害风险控制和管理水平是一项社会系统工程,依赖于有效的组织管理与协调,更需要一整套设计科学、具有可操作性的制度安排。

我国现行的农业自然灾害风险控制和管理体制有许多优点和长处,体现了社会主义制度的优越性,也使我国在贫穷落后的条件下减灾取得了举世瞩目的伟大成就,但是随着经济社会发展,它的弊病和缺点也愈来愈明显,改革现行的农业自然灾害风险控制和管理体制已成为我们不可回避的选择。

1.政府应提高对农业自然灾害风险控制和管理紧迫性的认识,不断加大资金投入力度长期以来,我国农业自然灾害管理低水平状态的一个重要原因是政府对农业灾害管理投入的严重不足,而且农村经济基础薄弱,社会整体承灾和抗灾能力较弱,从这些角度看农业灾害管理具有“准公共产品”的特征,政府的必要财政投入是灾害管理的重要物质基础。

但是由于减灾产生价值的隐蔽性质,使得减灾投入常常缺乏足够的动力,应提高对农业自然灾害风险控制和管理紧迫性的认识。

现阶段,各级政府在农业自然灾害风险管理和控制中往往表现出随意性和临时性,灾害管理的投入应加强计划性和预见性,政府应在每个年度的财政预算支出中预留一定比例的资金投入到农业自然灾害的防治和补偿中。

2.建立新型的农业自然灾害风险管理体制,大力发展农业灾害保险在以政府为主体的农业自然灾害风险管理机制下,容易使受灾农民产生依赖心理,难以形成有效的灾害风险管理激励,再加上由于行政机关往往缺乏成本核算观念和各职能部门缺乏监管在救灾过程中极易发生腐败现象。