43号文后平台债监管政策新格局

43号文后平台债监管政策新格局2015-11-30孙海波一、地方政府融资回顾(一)对地方政府平台概念的形成及明确定义对地方政府平台概念的形成及明确定义可以追溯到2010年6月份的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”，而且该定义一直沿用至今。

不过具有讽刺意味的是，自从国发19号文发布以后，地方政府平台的增长不但没有下降，反而一路膨胀。

(二)2014年8月31日《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第十二号）修订新预算法在多方面有所突破，和债券市场相关的部分主要体现在第三十五条：可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

这为后续43号文以及财政部进一步出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以及其他地方政府债务相关规章制度奠定了法律基础。

(三)2014年9月23日《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）43号文规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP （即政府和社会资本合作）和规范的或有债务。

政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。

剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

首提用地方政府发债的方式置换现有高成本存量融资债务。

从后来财政部的举措来看，目前为止至少安排3万亿地方政府债务置换，置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。

置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息，不得用于经常性支出。

城投债正式成为历史，未来取而代之的是地方政府一般债以及项目收益债。

地方政府性债务主要未来仅包括：“政府债务”和“或有债务”；其中政府债务包括一般债券和专项债券，或有债务为地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。

一、43号文后财政部相关政策梳理（地方政府债券置换）43号文首次提出了“置换”的概念，该文指出，地方政府应该“积极降低存量债务利息负担。

对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

”（一）财政部艰难推进（1）、财预[2014]351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确定义在建项目为2014年9月21日之前的项目，且遵循优先PPP的原则；以2013年6月债务审计确定的名单为基础（7170家平台），在对后面1年半的平台增减进行调整。

该平台和银监会为统计和监管地方政府融资平台贷款而准备的1.16万家名单有一定差异。

后续2015年2月中旬，财政部预算司进一步发布了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》对在地方政府债务甄别过程中多报或者显露之前债务审计过程中隐藏的债务进行核查。

因为存量债务的处理，中央政府会通过多种途径进行化解，更加宽容，而增量债务除额度内的债券发行就是PPP，银行贷款和其他渠道不得新增。

后来2015年5月份新的化解措施包括定向发行地方政府债置换银行贷款以及银行在建项目续贷等都是针对已经甄别无异议或2013年审计的存量债务进行的处置措施。

这进一步证明了地方政府年初力争在最后关头多报存量债务的明智之处。

遗憾的是由于各方压力，财政部在相关债务甄别以及政府融资平台清单的推进速度及其缓慢，目前关于地方政府平台的划分仍然多以银监会的清单为准，比如发改委企业债以及公司债都以该名单进行认定，从而导致很多类平台债并不受严格约束。

(二)地方政府债券置换的额度、范围和资金用途3月，财政部下达第一批地方政府债券置换额度，规定置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。

具体参见报告《史上最全！银行间债券市场监管政策报告》中《财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问》部分。

6月，财政部下达第二批地方政府债券置换额度，规定置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金；优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。

具体参见报告《史上最全！银行间债券市场监管政策报告》详见本报告《财政部有关负责人就下达第2批置换债券额度有关问题答记者问》部分8月，财政部下达第三批地方政府债券置换额度，规定置换额度主要用于偿还截止到2014年底地方政府负有偿还责任的、2015年到期的存量债务。

此外，针对下达的置换额度，《财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问》明确规定，置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息，不得用于经常性支出。

(三)定向置换针对地方政府债务，财政部于2014年10月23日发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号），推广PPP模式，清理存量债务；后又于2015年1月29日发布《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》（财办预[2015]2号），对债务存量进行统计。

5月12日，财政部发布《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库[2015]102号），地方政府可在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方政府债券（以下简称地方债），用于置换部分存量债务。

1、对银行而言，置换的是2015年到期部分，同时地方政府债券纳入央行抵押品范围，用于PSL，MLF等央行流动性工具的合格抵押品；地方政府债收益率和贷款收益率比仍然较低，但还得考虑地方政府债按照《商业银行资本管理办法（试行）》附件2的“公共部门实体”风险权重只有20%，资本占用也非常低。

2、纳入抵押品范围后，对银行而言并不一定意味着可以自由通过地方政府债获得央行抵押融资（SLF，MLF，PSL）；央行在进行新型流动性工具操作的时候还有额度控制，此外还会对申请银行按照《金融机构合格审慎评估实施办法》中宏观审慎政策部分（具体包括资本充足率，杠杆率，拨备覆盖率，流动性比例，银行新增贷款符合央行信贷额度控制）进行考核。

部分中小银行未必能够达标。

3、从置换的顺序看有限置换银行贷款，再看其他债务。

操作成本主要体现在银行的置换意愿如何，从银行的动机看，尽管债券占用资本计提较少，但从实际风险收益角度看，一旦纳入地方政府债务范围，贷款和地方政府债券面临的风险实质没有什么差异，如果银行自身不面临存贷比或资本充足率较大压力，可能置换动力不足。

如果是这样，那么逐笔协商核对将是一个耗时耗力的过程。

对于信托、资管等产品置换的可能性更小，一是时间约束，能完成银行贷款置换实属不易，二是信托等资管类产品投资人原因承担的收益率高于置换债券（国债上浮30%），可行性存疑。

4、定向承销的背景是公开发行的难度，截止5月中旬，地方政府债的发行严重落后于计划安排。

5、至此央行正式介入地方政府债务问题，市场对QE的期待进一步加大，但实际QE条件并不成熟，所谓量化宽松或许已经近期被滥用，实际是指央行其他可选货币工具已经失灵，因为基准利率接近0，无法通过基准利率对市场进行干预，而只能通过非常规手段操作，由央行直接干预信用市场，扭曲信用资产溢价和信用利率水平。

显然国内远未达到上述条件。

6、还有纳入试点地方的国库现金管理的抵（质）押品范围，不排除未来地方政府在财政存款方面优先选择置换银行。

针对地方政府一般债券，2015年3月12日，财政部下发《关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》（财库[2015]64号）；3月19日，发布《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》（财库[2015]68号）；4月10日，发布《2015年地方政府一般债券预算管理办法》（财预[2015]47号）。

针对地方政府专项债券，2015年3月18日，财政部下发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预[2015]32号）；4月2日，发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）；4月8日，发布《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》（财库[2015]85号）。

2015年5月11日，由于PPP推进速度没有达到预期，只能先行通过原有融资渠道解燃眉之急，国务院《转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号）公之于众，发文传达之前财政部相关在建项目融资的问题并细化落实措施，确保地方政府融资平台在建项目的后续正常融资需求。

表一：2015年前10月地方政府债发行统计三、43号文后发改委企业债券相关政策梳理(一)43号文后发改委收紧企业债券发行2014年9月26日，发改委发布《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》，从资产质量、融资成本和地方政府性债务风险等多个方面新增了城投企业的发债准入审核条件，提高发行主体的资产负债率标准，将企业债发行申报时间间隔由6个月延长至1年。

同时，该法规还将城投企业发债条件与地方政府负债情况和与当地GDP比例相联系，规定“区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请”，“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制”。

值得注意的是，以上部分条款在2015年10月14日发改委发布的《关于进一步推进企业债券市场化方向改革有关工作的意见》修订，其中规定“企业债申报不再要求提供省级发展改革部门预审意见（包括土地勘察报告、当地已发行企业债、中期票据占GDP比例报告等）、募集说明书摘要、地方政府关于同意企业发债文件、主承销商自查报告、承销团协议、定价报告等材料，改为要求发行人对土地使用权、采矿权、收费权等与债券偿债直接有关的证明材料进行公示，纳入借用记录事项，并由征信机构出具信用报告”。