我国跨流域调水环境风险的法律控制探讨

我国跨流域调水环境风险的法律控制探讨
才惠莲;黎立朝
【摘要】作为大规模人为配置水资源的行为,跨流域调水更容易造成水量短缺、水质污染、生态破坏等问题,而对于跨流域调水环境风险的控制,工程措施是常见的,而非工程措施也能达到将风险消除、减小或转移的效果.法律作为调整社会关系的重要手段,其作用在于以强制的方式规范人们的行为.可有效地提高跨流域调水环境风险控制的可靠性.本文分析了我国跨流域调水主要面临的环境风险,并将环境风险控制提升到法律法规建设层面,指出我国跨流域调水环境风险控制较多停留在技术、政策层面,亟需健全相关法律法规体系、明确基本的法律原则、完善具体法律制度等一系列法律控制措施.
【期刊名称】《安全与环境工程》
【年(卷),期】2011(018)003
【总页数】5页(P1-5)
【关键词】跨流域调水;环境风险;法律控制
【作者】才惠莲;黎立朝
【作者单位】中国地质大学政法学院,武汉,430074;中国地质大学政法学院,武汉,430074
【正文语种】中文
【中图分类】X32
目前，世界性水资源开发已经进入了跨流域调水阶段［1］。

据不完全统计，世界上已建、在建或拟建的大型跨流域调水工程有160多项，遍布世界各个地区。

我
国跨流域调水工程也得到了长足的发展，随着南水北调工程的修建，跨流域调水已经成为我国21世纪水利的一大特点［2］。

跨流域调水是基于两个或两个以上的流域之间合理、高效配置水资源的活动，是解决水资源时空分布不均的重要途径。

然而，跨流域调水工程作为人类活动的产物，对生态环境的影响并不总是有益的，它也增添了环境灾害或是生态失衡的可能性和概率，许多国家都非常重视通过法律制度对其进行合理有效的控制。

鉴于此，笔者在分析我国跨流域调水面临的环境风险的基础上，探讨了通过法律控制来达到消除、减小或转移环境风险的有效途径。

跨流域调水不仅改变了天然水资源的时空分布和水文情势，还可能造成水量失控、水质变污、土壤退化、地质灾害及动植物生存环境破坏等。

一般而言，跨流域调水的规模越大，对自然环境的影响愈加全面和深刻。

1．1 水量失控
跨流域调水增添了洪水风险的可能性。

如我国南水北调工程，产生洪水风险的因素是因为防洪由北向南、自西向东，调水由南向北逆水而上，因此水多是祸害，调蓄矛盾将更加严重。

由于河道问题造成北方地区防洪能力较弱，一旦洪水泛滥，自西向东的洪水容易对南水北调中线工程黄河以北的自流总干渠和东线山东—天津段
的输水河道形成横向冲击。

而且由于东线工程是调蓄结合，将长江水调入沿线水库加以储蓄，再梯级抽水到京津等地，一旦洪水肆虐，对沿线库容相对较满的水库来说也将是极大的考验［3］。

而在枯水期，我国跨流域调水又会面临着严峻的缺水形势。

1．2 水质变污
我国调水工程的源头和沿线范围内有许多污染源，如果处理不当，将会调来受污染
的水，加剧输水区、受水区的水污染程度。

1．3 土壤退化
跨流域调水可以使地下水位升高，一旦地下水位超过地下水临界深度，将导致盐类在土层中重新分配和积累，作物根系层盐分浓度聚积，土壤结构破坏，营养元素损失，水土和水盐平衡失调，引起土壤次生盐渍化，而在低洼地区，引起土壤潜育化和沼泽化［］。

1．4 溃坝、地震
溃坝和地震是跨流域调水存在的最大的灾难性环境风险。

按照1998年长委会公布的《中国西部调水初步研究》的规划，南水北调西线沿途将建设高200～300 m
的水坝24座。

尽管在我国很少出现溃坝的现象，但并不能完全否认风险的存在。

如果出现溃坝将会对下游民众的生产生活、水生和陆生环境产生极为严重的负面影响。

同时，由于调水可能会出现间断性，可导致水位的急剧变化也容易诱发地震的发生。

另外，如果对跨流域调水工程沿线存在的膨胀土、滑坡、断层等问题处理不当，则会发生渗漏、崩塌、滑坡等灾害。

根据对南水北调中线工程陕南水源区水环境的研究，发现该地区环境已发生恶化，具体表现在地质灾害、气象灾害等自然灾害频发，水土流失加剧，植被破坏严重等［5］。

1．5 生态失衡
跨流域调水使地区间物种迁移和基因交流变得更加频繁，加大了出现生态问题的可能性。

我国南水北调工程涉及长江、黄河、淮河和海河及其流域环境，工程对长江和黄河及其中部的部分湖泊水环境会产生重大影响。

例如东线工程的实施将提高输水沿线湖泊水位，预计洪泽湖水面会上升0．5 m并趋于稳定。

水位的升高直接影响湖泊中水生维管束植物的生长和分布，进而影响到食草生物群体如鱼类，导致其生物量下降，引起水体生态系统组成和结构的变化［6］。

环境风险是指环境灾害或是有害环境变化过程出现的可能性、概率［7］。

环境风险控制指管理者在风险辨识和风险分析的基础上，针对跨流域调水工程运行中存在的风险因素，积极采取各种措施和方法，以消除风险因素或减少风险因素的危险性，或降低风险的发生概率。

跨流域调水环境风险控制途径有工程措施和非工程措施两种，工程措施是常见的，而由于跨流域调水基于人类各种活动而产生，体现出一定的社会结构性，因此还可以通过非工程手段进行合理有效的控制，以达到消除风险或减小和转移风险的效果。

2．1 工程措施
工程措施主要是通过增加新的工程项目来控制环境风险。

在跨流域调水环境风险控制过程中，采取工程措施的优点是发挥作用快，可以创造大量就业机会，可带动地方相关产业发展，促进经济的繁荣；缺点是一般需要对工程所在地原有自然状态进行改变，如在河道上建坝，结果可改变库区及下游的自然环境条件，造成新的生态与环境退化风险［8］。

2．2 非工程措施
非工程措施主要是通过法律、政策、技术规划等方法指导和规范人类行为，达到防范风险、减小损失的目的。

常玉苗等［9］通过对跨流域调水生态环境整体系统进行分析，建立了生态环境系统可持续发展概念模型，揭示出跨流域调水作为人类活动，对生态环境的影响是复杂的，表现形式是多种多样的，通过影响生态环境的各子系统来影响整个生态环境的规律。

由于跨流域调水环境风险涉及到经济与社会发展的方方面面，因此采取非工程措施将可有效地减小或转移系统风险［10］。

如
水文特性的预警预报对预防水量失控有着重要作用，如果事先准确预报水源区和受水区的来水情况，枯水期在雨季可以增加沿线水的蓄水量，减少洪水期的弃水量，从而提高枯水期供水保证率；丰水期或有大洪水的年份，可加强关键建筑物的检测和维修，在洪水期加强安全监测，从而大大减少系统失效的概率［8］。

因此，在风险辨识、风险估算、风险评价的基础上，可以形成跨流域调水管理制度、条例，甚至可以将风险控制提升到法律法规建设层面［5］。

环境风险发生的不确定性和后果的潜在性、不可逆转性及全局性等特点，要求跨流域调水环境风险法律控制具有预防性、全面性、系统性及连续性的特征。

预防性凸显法律控制主要是为了消除、减小和转移环境风险，建立一整套机制以充分掌握跨流域调水环境变化的动态，最大限度控制风险的发生；全面性则要求考虑复杂的各种风险因素，对某一种因素的忽视就可能导致严重的后果；系统性要求所构建的法律制度以体系化的形式出现，体现对跨流域调水生态系统进行保护的内在要求；由于环境风险因素不断变化，部分环境风险具有不确定性的潜伏期，是否会发生环境风险及发生后的破坏程度常常难以掌握，所以还要求法律控制必须根据现实情况连续性进行，稍有中断则有可能导致风险的发生。

在依据法律对跨流域调水环境风险进行控制的过程中，法律出现的形式应当是系统而非分散的，因为其所针对的是一个复合的生态环境系统，考虑到法律规定的执行效率，一旦跨流域调水环境保护的法律规定被打散，而无法以系统化的形式出现，那么其执行效果将会大打折扣，其预期效果也无法得到保证。

法律作为跨流域调水环境风险控制的有效措施，内容上应当涵盖整个跨流域调水生态环境系统，对环境保护的整个过程实现全面调控。

张全发研究员针对我国的南水北调工程，提出了工程对生物迁移的影响、水环境及水生态安全、水资源保护的流域生态系统管理和西部退化生态系统的恢复和重建等优先研究领域［11］，这些领域并不是独自存在的，其中有着复杂的联系，因此在保护利用过程中应从全局的层面予以考虑。

随着我国跨流域调水工程的不断展开，环境风险法律控制问题不可回避。

国外环境风险管理起步较早，尤其是20世纪80年代以来，美国及国际机构颁布了一系列
与环境风险控制有关的规范、准则，环境风险管理由局部发展为区域性、乃至全球性问题。

目前，我国跨流域调水环境风险控制更多是以政策形式出现的，建立健全
的相关法律体系成为当务之急。

3．1 法律体系的构建
美国围绕每一项跨流域调水工程都会出台相应的法律法规，环境风险控制是其重要内容。

1962年，美国国会颁布了《防洪法》，对新梅洛雷斯坝、希顿坝和布坎南坝建设工程的鱼类及野生生物保护措施等做出了规定。

为了保护苏森湿地的生态环境，美国联邦政府于1979年颁布了《苏森湿地保护与恢复法案》，授权由内务部长负责与加州政府进行磋商并签订协议，减小中央河谷工程对苏森湾湿地鱼类和野生资源的负面影响，明确联邦政府在保护工程中应承担的工程费用等事项。

1984年，美国还颁布了《加里森调水工程重组法案》，规定了一系列有关环境保护的条款，如在水污染防治方面，取消塔尤水库的授权，购买克拉福特沼泽作为水狸的栖息地，为法戈和格兰德福克斯地区提供4 050万美元的无偿经费，建设一座水处理厂，遵照1909年的《边境水体条约》，所有的水在进入哈得孙湾流域之前，必须经过处理；在土地资源保护方面，规定有关部门在灌溉土地的土壤调查研究内容中，必须包括对有毒有害元素的研究报告；另外，还规定联邦政府应积极参与北达科他州湿地的保护、改良、恢复以及湿地栖息环境的管理工作。

1992年美国颁布了《中央河谷工程改善法案》，目的就是保护、恢复以及改善中央河谷及特尼提河流域中的鱼类、野生生物和相关的栖息地，解决中央河谷调水工程对鱼类、野生生物及相关栖息地的影响［12］。

此外，在加利福尼亚水道工程中，加州水资源部制定了专门措施，保护渠首三角洲水域的条文鲈鱼、大鳞大马哈鱼、硬头鳟，减小渠首泵站抽水量的变化幅度，以有利于鱼类的繁衍生长。

我国在跨流域调水环境风险法律控制上也取得了一些成果，尤其是针对南水北调工程出台了系列法规和措施。

如《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》（2006年）、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000年）、《湖北省南水北调汉江中下游治理工程建设管理实施意见》（2006年）、《山东省南水北调工
程沿线区域水污染防治条例》（2006年）等，对所辖地区南水北调工程环境风险控制做出了相关规定。

但是，由于南水北调工程在我国具有重大影响，其环境风险控制受到广泛关注，而围绕其他跨流域调水工程的有关法律法规还相当缺乏，呈现出一种断裂的局面。

另外，从南水北调工程环境风险控制法律文件的位阶来看，处于较低的立法层级，多表现为部门规章。

因此，《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水法》作为环境保护和水资源开发利用的基本法，应当包含对跨流域调水环境风险控制的内容，如跨流域调水环境风险控制的基本原则、管理体制等，其内容不要求具体化，只需为具体制度的制定留出接口，现行有关政策可以适当地融入。

另外，以《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水法》为指导，还应制定《跨流域调水环境保护条例》，针对跨流域调水环境风险控制的具体情况做出合理、详细的规定。

而该条例的制定应面向全国范围内的跨流域调水管理，而非某个工程，还要注意总结跨流域调水环境风险控制的共同特点，实现条例内容的系统性和全面性。

另外，我国正在建设的南水北调工程涉及的省市以及环境因素众多，各地方还可以根据实际情况制定环境风险控制的地方法律文件在本辖区内实施，以弥补上位法的不足。

如上述山东和湖北两省的规定，对辖区内跨流域调水环境风险的控制起到了重要作用。

3．2 基本原则的确立
20世纪80年代以后，美国非常关注调水工程对自然生态环境的影响，在开工或续建的调水工程中严格地考虑了自然生态环境的保护措施［13］，以加强对环境风险的控制，尤其是在大规模、长距离的跨流域调水工程中，环境风险控制被作为重要的法律问题进行探讨，在与环境风险控制出现重大冲突的情况下，遵循环境优先的指导原则。

1985年，美国五大湖的州长大会签订了各州之间的协议，即著名的《五大湖宪章》，该协议主要协调五个州对芝加哥调水工程及其与之相连的五大湖区的环境风险控制行动。

各州自愿同意限制从五大湖流域调水，协议内容纳入到
国会通过的1986年联邦水资源法第504条之中，授权任何一位五大湖的州长对
于从五大湖调水的任何提议有单边否决权。

2000年国会再次修订水资源法，要求五大湖各州在有关跨流域调水决策中采用更清洁的水质标准，州长大会开始考虑使用更加详细的标准来指导州长的否决权，同时要保证服从北美自由贸易协定和世贸组织的相关要求。

2001年，五大湖州长们通过了《五大湖宪章》的附件，声明将共同制定标准来更好地指导有关从五大湖流域调水的决策［14］。

“无侵害原则”在《五大湖宪章》中得到了有效的体现，对五大湖及芝加哥调水工程中的环境风险控制起到了指导性作用。

事实上，美国的一系列跨流域调水法律法规均服从“无侵害原则”，即任何一个调水工程都不能改变河流原有的使用状况，或不能损害其他水权持有者以及公众的利益；否则，调水将会遭到否决。

一些调水工程就是因为对生态环境破坏而受到阻碍，如1944年12 月22日，美国国会通过了一项防洪法案，该法案被称为“匹克—斯隆密苏里流域计划”，加里森调水工程为该计划中
的一个重要组成部分。

加里森工程于1965年获得国会授权并开工建设，1984年
因工程建设可能对邻国加拿大水体质量造成不利影响而被迫停工。

后来，工程规划从最初以灌溉为主要目标的工程，转变为一项以市政和农业供水为主的多目标工程。

又如1966年德克萨斯州水计划至今仍处于搁置状态，原因就是专家论证该调水会对密西西比河饮水口下游地区产生严重的负面影响。

针对跨流域调水环境风险法律控制，我国目前还没有一个明确的原则，仅在环境法领域出现了一些相关性的环境保护原则，如“预防为主、防治结合、综合治理”原则，“三同时”原则和“污染者付费”原则等。

这些原则还缺乏对跨流域调水的针对性，也难以上升到“无侵害原则”的层次。

“无侵害原则”宣示：跨流域调水是改变自然规律的人类行为，必须相当慎重。

如前苏联从20世纪30年代开始建设
跨流域调水工程，已经建成各种规模的调水工程近百项。

1985年，苏联媒体上出现了关于调水工程利弊的大讨论，调水工程带来的生态、经济和社会文化损失饱受
批评，致使1986年苏共中央和部长会议做出决议，停止新的调水工程规划和设计。

对于已经建成的跨流域调水工程，“无侵害原则”的意义也非常明显，它要求按照环境优先的思想，具体设置相关制度和措施，以实现环境风险的法律控制。

3．3 具体制度的完善
跨流域调水环境风险的法律控制，必须以一系列具体制度作为支撑，这些制度包括：环境影响评价制度、环境风险监测及预警制度、突发环境事故应急制度、环境责任保险制度。

（1）环境影响评价制度。

美国跨流域调水工程从规划设计到运行管理的各个环节，都不惜投入必要的财力与人力，就调水工程对环境的影响进行广泛而深入的分析研究，制定各种行之有效的对策，防止和处理一些可能出现的不利影响，以实现工程的最佳环境效益。

我国跨流域调水的生态环境保护立法，不仅要有“全面规划和科学论证”的总体规定，还要考虑到工程建设和运行管理的各个环节。

如对于建设项目论证阶段，环境影响评价制度应明确规定跨流域调水事项，对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的措施，并进行跟踪监测；对于建设项目的运行管理，应根据调水区、受水区、输水区不同生态环境问题的特点，制定流域性或地方性配套法律法规，解决区域性的专门问题。

（2）环境风险监测及预警制度。

环境风险监测及预警是环境执法的标尺，是跨流域调水环境风险控制的依据。

该制度要求国家和地方建立环境保护标准体系，对预警信息监控、信息发布等问题做出明确规定；完善现有的环境监测站标准化建设，加强环境监测数据定期分析，实现环境监测的高效利用，在环境事故突发以前，根据所监测到的情况，及时预警。

很多突发性环境事故都是长期累积的结果，因此各级环境监测机构应针对各种可能发生的环境事故，做到早发现、早报告、早处置，并定期对应急测报设施进行检查测试，做到常备不懈。

（3）突发环境事故应急制度。

应急保障制度是针对已经发生的跨流域调水环境事
故，组织开展应急工作。

突发环境事故应急保障制度应包括资金保障、各级环境应急相关专业部门的装备保障、通信保障、技术保障和应急救援队伍的人力资源保障等。

环境事故突然发生后，应及时动员环保、公安、武警、企业人员、专业技术人员等各方面力量，在事故周围区域、疏散路线、临时安置点、救护点进行重点部署和安排。

许多应急机制比较完备的国家高度重视风险评估工作，只有在风险评估基础上做出的应急预案，才具有切实可行性。

我国对于应急预案的规定比较详细，但关键问题在于，应急预案的制定和风险评估是“两张皮”，未能相互协调配合。

今后应强化对风险的评估，并要求制定风险管理方案和应急计划。

（4）环境责任保险制度。

国际上环境责任保险业务的展开有3种模式：以美国为代表的专业环境保险公司模式，专门成立政策性的环境保险公司承保环境责任保险相关业务；以法国为代表的污染再保险联盟形式，由外国保险公司和本国保险公司联合承保环境污染责任保险业务；以英国为代表的商业保险公司模式，由现有的普通商业保险公司承保环境责任保险业务［15］。

鉴于我国跨流域调水风险控制的实际情况，不论采用哪种模式，都离不开政府的扶持。

因此，国家应给予承保环境责任风险的保险人一定的税收优惠或其他财政支持，降低保险人的经营成本，不断提高其经营的积极性。

对于主动购买环境责任保险的企业还应给予一定的税收优惠和奖励。

另外，还要扩大环境保险基金，提高保险人的抗击风险能力。

法律作为国家制定的行为规范，具有指引、评价、预测、教育和强制等功能。

在我国，通过法律手段进行跨流域调水环境风险控制越来越受到重视，相关法律文件也不断出台，但是环境风险控制的理念不够清晰、原则不够明确、内容不够全面，还缺乏专门性的跨流域调水环境保护法律。

因此，我们应积极借鉴国外有益的经验，结合我国跨流域调水环境风险控制的需求，不断完善相关的法律对策。

【相关文献】
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