非政府组织参与公共危机治理的研究

非政府组织参与公共危机治理的研究马海韵1，张晓阳2（1．南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816；2．北京第二外国语学院中瑞酒店管理学院，北京102601）摘要：当前我国公共危机频发，给人民生命财产安全带来极大的损害，因此，科学构建公共危机治理体系成为理论研究的现实课题，基于政府组织在公共危机应对过程中表现出的不足，应该让非政府组织（NGO）参与到公共危机治理体系中，非政府组织以其志愿谋公益的精神、能够有效整合应急资源、危机治理的专业化和专门化及较强的行动力等优势应该成为政府公共危机治理的合作伙伴。

非政府组织在公共危机的正常阶段、预兆阶段、爆发阶段、恢复阶段可以分别发挥不同的功能，但当前我国的非政府组织参与公共危机治理还存在立法缺失、衔接有缝、自身实力不足、公共信任度不够等问题，需要政府转变观念，科学设计非政府组织参与公共危机治理的途径。

关键词：公共危机；非政府组织；治理【中图分类号】D638【文献标识码】A【文章编号】1671-7287（2012）02-0077-08当前，我国正面临经济和政治制度的转型、和谐社会的构建，而公共危机的高频发及高危害严重影响人们的生活安定和人身财产安全，严重威胁社会的和谐及秩序的稳定，科学构建公共危机的治理体系因此成为理论研究的现实课题。

政府无疑是公共危机治理体系中的核心，但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷，公共危机治理体系更应该是多元化、多层次的立体式结构。

现代社会中，非政府组织（NGO）正在全球范围内兴起，并以其所具有的各种优势在现实社会生活中发挥着举足轻重的作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所认为的那样：我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中。

政府失灵、公民社会、网络治理等观点为NGO参与公共危机治理协作模式提供了理论基石，以志愿谋公益的职业精神、行动力和执行力、专业化和专门化等特征证明了非政府组织参与公共危机治理的现实优势。

由此，NGO必然进入公共危机治理体系，公共危机治理的主体应该由政府组织、非政府组织及部分市场组织共同构成。

随着主体的多元化，相应地，公共危机治理协作模式应该是以时序为维度，实现以政府组织为主导，以NGO、市场组织共同参与的格局。

一、NGO：政府公共危机治理的协作伙伴NGO，又被称为志愿组织、非营利组织、草根组织等。

广义的NGO指政府与私营企业之间非官方、非营利的以公共利益为取向的社会组织，通常从事政府和企业不愿做、做不好、不常做的事。

NGO之所以能够成为而且必须成为政府公共危机治理的协作伙伴，是因为它具有以下优势：首先，以志愿谋公益的职业精神。

作为民众和政府之间的纽带和桥梁，NGO凭借以志愿谋公77第11卷第2期2012年6月南京工业大学学报（社会科学版）*【收稿日期】2011－04－09【作者简介】马海韵（1977－），女，江苏淮安人，南京工业大学法律与行政学院讲师，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：非政府组织管理、公共管理与公共政策。

【基金项目】教育部人文社会科学研究青年项目（10YJC630292）益的职业精神具备极大的亲和力和可信赖感。

NGO不以强制性权威居高临下、不以利润为目标唯利是图，往往能够贴近百姓，及时获得大量真实的民情民意，能够协助政府成为社会危机的减阀器和协调者。

其次，能够有效整合应急资源。

NGO起源于民间、活跃于民间，因而具备广泛的布局、巨大的发散性力量和深刻的影响，在危机发生时能够快速有效吸收大量分散和闲置的社会资源。

无论是在志愿者招募、信息收集还是物资募集方面，它都有着其他社会组织无法比拟的优势。

再次，危机治理的专业化和专门化。

虽然NGO的大量志愿者成员以临时招募的形式产生，但它在组织结构层面上却有着鲜明的专门化特征：组织往往有既非政治诉求也非营利取向的特定且明确的宗旨和使命；有经过选择后细分的从事领域和专门的服务对象；有若干全职或兼职、热情、有经验的工作人员，有突出的甚至是知名的代表性成员，能够在公共危机治理过程中充分发挥其专门化优势。

最后，具有较强的行动力和执行力。

NGO因其结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多等特点在组织结构和活动形式上更具灵活性。

少量全职人员和大量临时志愿者的配备实现了人力资源的灵活使用；在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系，行动成本较低，行为高效快捷；信息获得渠道丰富、来源可靠也促进了NGO行动的即时有效。

这些因素使得NGO往往具有更为高效的、超越其他部门的行动力和执行力。

二、NGO全程参与公共危机治理的功能分析学界对公共危机自身的生命周期做了不同的区分，米特罗夫的M模型将危机管理分成五个阶段：信号侦测阶段、探测和预防阶段、控制损害阶段、恢复阶段和学习阶段，奥古斯丁提出六阶段模型：危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利。

罗伯特·希思提出了危机管理的4R模型，即缩减、预备、反应、恢复。

薛澜等则把危机管理的过程划分为五个阶段：危机预警和危机管理准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及处理善后并从危机中获益。

另外，还有由预防、准备、反应和恢复四阶段构成的PPRR模型以及美国联邦委员会采用的缓和、预防、反应和恢复的MPRR模型，等等。

综合学者们对危机阶段的划分和危机管理阶段模型的建构，笔者主张从时间序列的角度将危机治理过程划分为正常阶段、预兆阶段、发作阶段和恢复阶段。

每个阶段都有不同的危机状态：正常阶段人们生活安定、社会秩序正常，是没有任何可见性危机征兆的和平期；预兆阶段出现一些可能发生危机的征兆，官方预警系统或已明确预报或产生疑惑，人们开始不安地议论、部分人开始骚动或逃离，一部分危机被证实信息有误或实际未发生因而到此为止，另一部分危机进入下一阶段；发作阶段是危机信息已得到确认或事发突然未得到官方权威部门正式确认但大规模发作，给人民生命和财产安全带来重大损失；恢复阶段是危机已经过去，进入到心理康复、重建家园、稳定秩序阶段。

NGO参与公共危机治理的行为和措施是根据不同阶段的不同形态来进行，而具体行为选择则又主要根据危机发展的关键时间点，笔者将以阶段划分讨论NGO在公共危机治理中功能的发挥。

1．非政府组织在正常阶段的功能①加强机构建设和人力资源培养。

伴随着中国经济、政治、社会、文化各领域改革的全面推进，NGO发展进入相对活跃期，逐渐深度参与社会建设。

截至2008年6月底，登记注册的社会组织总量已经超过38．6万个，其中社会团体21．1万个，民办非企业单位17．4万个，基金会超过1400个，较1988年增长了87倍，年均增长超过40%，其中县级以下社会组织数量接近总量的60%［1］。

在公共危机的常态期内，NGO致力于基本宗旨指导下的组织自身发展，力图更好地生存和发挥职能，这其中大部分NGO的宗旨如环保、慈善、疾病等和公共危机治理没有直接的关系，但当公共危机发生时很多NGO会因“以志愿谋公益”的职业精神参与进来。

部分NGO的宗旨如山地救援、心理援助等与公共危机有相对紧密的关系，公共危机发生时会更加积极参与并提供专业支持。

所以，NGO在公共危机的正常阶段保持自身的良性发展87非政府组织参与公共危机治理的研究能够提高社会组织化水平和公民自治程度，能够维护弱势群体权益、扩大社会公平、增进社会和谐，能够为公共危机的发作阶段提供组织支持。

NGO还需要在这一阶段进行人力资源的培养，即招募和培训大量志愿者并提升其应急救援、信息传递、心理援助、安全隐患排除等方面的能力，提高组织的专业化程度。

②实现信息传递、促进沟通顺畅。

NGO作为政府和市场之外的第三部门，扮演着政府和民众之间的桥梁和纽带角色。

其一，热心公益、关注公平的组织使命使其担负着传达政府政策细则、推进公共政策基层执行力的职责。

如NGO高度关注环境污染，开展无车日、定时关灯、限塑、爱护濒危动物等活动，促进政府可持续发展政策的落实。

再如，NGO高度关注弱势群体（如特定疾病患者、特定心理障碍患者、特定年龄性别的群体、特定区域的某些群体），能够促进社会保障体系的完善和社会公平的彰显。

其二，源自民间的草根特质使其深获民众信任并掌握大量分散、真实、可靠的信息，包括：自然灾害的微观体征、群体性冲突的矛盾隐患、食品安全和生产安全等事故的真实情况等。

NGO对上述信息进行不间断地收集、整理并以座谈会、民意调查、书信、年度汇报、电子媒介、学术论文等形式反馈至政府相关部门以促进相关政策的制定、合理化调整或及时取消，使政府和民众之间实现从两级对立到两级相连的无障碍沟通，维护公民权益、促进社会安定、减少危机发作。

③危机相关知识普及。

和平期人们觉得危机遥远因而容易忽略危机预防、危机处理知识的学习，发达国家的经验提示我们：只有在平时进行危机知识的普及，在危机真的来临时才能最大限度地获得生存。

NGO利用组织专门化和人员专业化的优势可在和平时期开展公共危机相关知识的普及。

普及形式可采取专家对志愿者的培训、志愿者对普通民众的培训、网络宣传、宣传册、画报、组织热心公益的明星进行舞台表演等形式；普及内容应包括火灾、瓦斯爆炸等意外事故现场逃生，泥石流、地震、洪水、龙卷风、雪崩等气候灾害逃生，利用法律武器科学维护权益避免暴力抗法，分辨家庭安全隐患并及时排查，掌握基本急救常识以备紧急情况等方面。

2．非政府组织在危机预兆阶段的功能①安抚民众、维持社会秩序。

在谣言四起、社会动荡不安之际，NGO源于基层、植根民众的草根特质使其深谙社会大众具体情况，在这阶段可呼吁百姓配合政府，利用专业知识号召百姓科学识别征兆，正确认识危机前兆的程度和性质，减少不实流言的传播，宣传政府应急预案，宣传危机中保护人身及财产安全的正确方法，协助安排必要的撤离，组织各种活动安抚民心，避免危机来临之前的混乱局势，减少危机发生时的负担。

②必要的人力物力准备。

在政府利用公权力调集公共资源的同时，NGO应利用自身优势汇聚分散的社会资源，协助政府做好人力物力配备，以备危机发生时迅速投入使用状态，如成立相应应急联合办公室、集结和动员大量志愿者、汇集和准备车辆器材设备等物资、起草发布募捐倡议、准备网络平台中针对性论坛和博客等信息发布渠道等。

3．非政府组织在危机发作阶段的功能危机前期积累的破坏性能量在此阶段大规模集中爆发，给社会生活秩序和公民人身财产安全带来极大损害，此刻NGO应该充分利用民间力量第一时间全力投入救援。

政府组织往往借助公共权威调集军队、警察、大规模设备等成为救援的主力，NGO则利用自己结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多、贴近民众的特点提供高效快捷、关注细节、专业化的辅助救援，与政府组织相互呼应，最大限度减轻危机对人们生产生活的影响。

以5·12抗震救灾为例，NGO在危机发生阶段的特点表现在以下几个方面。