关于推行税收管理员制度的思考

关于推行税收管理员制度的思考王晓东针对税收征管中存在的“淡化责任、疏于管理”问题，2004年，国家税务总局明确要求各级税务机关要进一步强化管理责任，全面落实税收管理员制度。

2005年2月，按照“科学化、精细化”的要求，省局制定下发了《税收管理员管户责任制度实施方法》，为切实加强税源管理提供了依据和方法。

几个月来，通过参加税收管理员的推行工作，认真落实加强以户为单位的基础税源管理，使我对税收管理员制度有了以下几点体会：一、理解税收管理员制度与税收专管员制度的区别，实现思想认识的转变税收专管员制度和税收管理员制度都是社会经济发展到一定阶段的产物。

是税务机关在特定的经济发展阶段，为有效进行税源管理，加大税源管理力度，避免偷税、漏税等情况的发生，而分别采取的一种税源管理措施。

其实施的出发点都是一致的，都是为经济发展服务的。

这是税收管理员制度与税收专管员制度的相同点，理解它们的相同点有助于我们正确把握税收管理员制度的实质和内涵。

但是，它们的区别也是很大的，主要表现在：（一）从产生的历史条件上看税收专管员制度确立于计划经济时期。

在社会主义改造和经济恢复初期，采取的是“一人进厂，各税统管”的税收专管员制度，在当时的历史背景下，税收专管员制度具有集中、统一、高效的优点，为筹集财政资金，推动社会主义建设和经济迅速发展起到了积极的推动作用。

随着市场经济的确立和经济规模的迅速扩展，原有的税收专管员制度逐步暴露出执法不严、为税不廉等问题。

为适应市场经济条件下税源管理的要求，从1997年开始，对原有的税收专管员制度工作模式进行了改革，逐步建立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征、管、查三分离征管模式，虽然大大减少了腐败现象的发生，但在税源管理、税源监控、税收稽查等方面又出现了“疏于管理、淡化责任”的问题。

随着税收征管信息化程度的提高和网络技术的应用，为我们解决这些问题提供了强有力的物质基础和技术保障，在税收管理工作“科学化、精细化”的要求下，在吸收原有税收专管员制度经验的基础上，2005年开始，我们开始建立和推行税收管理员制度。

税收管理员制度不同于过去的税收专管员制度，它是在革除以前弊端的基础上，借鉴其合理的一面，是对税收专管员制度的扬弃，是取其精华、去其糟粕。

它是建立在信息化技术手段基础上的，以税收征管信息系统为平台，实现的静态数据分析与动态数据管理相结合的规范的精细化管理过程。

（二）从职能范围上看税收专管员建立之初是“一人进厂，各税统管”，集征管查、减免缓于一身，权力过于集中，自由裁量权过大，缺乏有效的自我约束机制。

“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征、管、查三分离征管模式确立以后，专管员的职责主要集中在催报催收催欠、增值税一般纳税人申请资格调查、增值税交叉稽核调查、办理注销税务登记等九个方面。

税源管理工作停留在就表审表、就票审票、就帐查帐，强调了征收和稽查，却忽视了税源管理的适时全程管理。

税收管理员制度则克服过去税收专管员集征、管、查权力于一身而不受制约的缺点，不直接从事或变相从事税款征收，不进行税务行政处罚和审批减免缓税等工作，又克服了征管查分离模式忽视税源管理的问题，把专管员直接管理、了解企业信息准确全面、税源监控及时的优点与专业化管理的执法严格、纳税评估的科学合理、信息技术的广泛应用等优点结合起来使用。

通过明确和落实税收管理员的管户责任，把税收管理员的职责明确定位为“信息采集员、纳税服务员、纳税评估员、税收监控员、信息传递员”。

二、把握税收管理员的职能定位，抓住落实工作责任的切入点（一）完善的信息采集功能信息采集功能，就是按照纳税人资料“一户式”管理要求，通过采取日常性检查与指令性检查相结合，上门巡查巡访与税务座谈、约谈相结合，动态跟踪检查与静态数据检查相结合等手段，对纳税人的采购情况、生产情况、产品销售和利润情况、生产经营变动情况等基础税源信息进行采集，建立纳税人档案，并根据采集情况及时进行整理、存储和更新，保证税源管理信息的真实性、完整性、准确性和规范性。

信息采集是税收管理员工作的基础部分，是税收管理员履行税源监控和纳税评估职责的前提，没有系统、完整的税源信息，就不能对税源进行适时监控和正确的纳税分析。

因此，在信息采集时应坚持做到以下几点：一要“勤”。

税收管理员要严格按照税收管理员制度的工作制度和工作要求，定期定时的到纳税人经营地址进行巡查巡访，并填写《税源管理工作日志》，做到腿勤、眼勤、手勤。

二要“实”。

即实事求是，在日常检查过程中，要深入实际调查了解，不能靠“想当然”，靠“推理”，更不能因为私人感情寻私舞弊，弄虚作假，要积极掌握企业生产的第一手数据和资料，提高信息采集的真实性。

三要“细”。

就是要全面采集纳税人的生产经营数据，特别是对影响纳税评估准确性的重要数据和影响税源监控的重要因素，要采集的更加全面和细致，提高信息采集的准确性。

（二）优质的纳税服务职能纳税服务职能，是指税收管理员在工作过程中，通过与纳税人“面对面”的打交道，为纳税人提供税收政策咨询、日常纳税辅导、税收业务培训等有针对性的个性化纳税服务，担当税务机关贴近纳税人、服务纳税人的第一人。

税收管理员既是管理员，又是服务员。

以往税务机关为纳税人提供纳税服务，主要是依托办税服务厅面向广大纳税人提供各种纳税服务，服务的接触面较窄，既限制了服务质量的提升，又不能满足广大纳税人的服务需求，而税收管理员制度的实施，则拓宽了服务渠道，将服务内容融入到具体的工作当中，在工作中服务，在服务中工作，大大提高了服务的针对性和时效性。

宣化国家税务局在推行税收管理员制度，落实其服务职能时，根据本地区纳税人的实际情况，将纳税服务主要体现在三个方面：一是做好征前办税辅导工作，提高纳税人的办税能力。

对新办理税务登记的纳税人，我们要求办税辅导要和纳税事项核定同时进行；对纳税人在办理领购发票、申请认定一般纳税人、办理多元化报税、申请减免退税等日常涉税事项时，要求要由过去的被动回答转变为主动辅导。

二是做好日常税法宣传和政策通报工作。

按照《宣化国家税务局政策通报办法》，及时将最新的税收法规、政策以及发生变更的具体办税程序通报和传达给纳税人。

三是切实做好提醒服务，防患于未然。

比如对防伪税控企业，8号前未及时报税的，税收管理员在接到征收岗位通知后要按照规定程序及时进行催报；对多元化报税纳税人，在征期第一次和第二次扣税结束后，根据考核软件的查询结果，对未申报户要及时通知办理申报、存款或帐号变更手续。

将服务贯穿于管理的全过程，既在管理中提高了服务水平，又在服务中加强了税源管理。

（三）科学的纳税评估职能纳税评估职能，是指税收管理员在全面采集纳税人生产经营数据和信息的基础上，按照强化管理、优化服务、分类实施、因地制宜、人机结合、简便易行的原则，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。

其主要工作内容可以归纳为十二个字：“分析、筛选、判断、核实、处理、更新”。

根据所辖税源和纳税人的不同情况，可采取灵活多样的科学的评估分析方法：一是可根据纳税人的生产经营情况和财务状况，对纳税人的申报资料进行案头初审，通过对纳税人生产经营结构，主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较，推测纳税人实际纳税能力，确定进一步评估分析的方向和重点。

二是应用税收管理员日常管理中所掌握的情况和积累的经验，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因。

三是将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较；通过各项指标与相关数据的测算，设置相应的预警值，将纳税人的申报数据与预警值相比较；将纳税人申报数据与历史同期相关数据进行纵向比较，通过分析、比对，及时发现疑点，做到有的放矢。

四是根据不同税种之间的关联性和钩稽关系，参照相关预警值进行税种之间的关联性分析，分析纳税人应纳相关税种的异常变化。

在此基础上，积极开展前瞻性评估，融洽征纳双方的关系，做到既体现以人为本的原则和以德治税的思想，又进一步强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率。

（四）适时的税源监控职能税源监控职能，就是在做好纳税评估工作，全面分析所辖税源的基础上，采取强制与自主相结合，辅导与执行相结合的方法，统筹兼顾、突出重点，对所辖纳税人的生产经营情况、税源变化情况、发票使用情况、申报纳税情况进行全程动态监控，并通过对纳税人实施全程动态监控，使税收管理员和税务机关及时了解和掌握纳税人的涉税行为，及时发现和制止偷逃税等现象的发生，保证纳税人依法纳税、按时纳税。

税源监控职能是税收管理员保障税款及时足额入库，防止跑冒滴漏等现象发生的重要手段。

在监控方法上，一是实施分类管理，以纳税人的经营规模、注册类型、所属行业为标准进行划分，同时辅以信用评定标准，实施A、B、C信誉等级评定标准。

二是在全面采集信息的基础上，对信息的真实性、准确性进行评估，编写综合分析报告，提出征管建议，并结合日常监控管理，为实施纳税人分类管理提供依据。

三是依托网络平台，研制开发税源监控系统，通过责任区电子地图，按层级监控纳税人的纳税申报、发票使用、税源变动等动态税收管理情况，及时发现问题并发布预警信息。

传统手段与技术手段相结合，提高税源监控的质量和效率。

在监控程序上，通过实践，我们总结出以下工作程序：1、每月征期过后，首先对纳税人的申报情况进行案头审查，然后在审查的基础上对申报异常情况进行纳税评估，确定监控检查的主要内容。

2、根据评估确定的监控检查内容对纳税人进行税务约谈，分析和判断申报异常的原因，提出改进建议或发出限改通知。

3、对纳税申报中存在的不能说明理由的异常行为以及其它需要深入调查了解的问题，要按照执法程序对纳税人进行实地调查和检查，根据调查和检查结果提出执法建议。

采取上述方法和程序，改变了过去依靠静态资料实施监控的被动局面，大大提高了税收管理员的监管效能。

（五）规范的信息传递职能税收管理员的信息传递职能就是指税收管理员在执法过程中，一方面要将纳税人的纳税需求传递到税源管理部门和上级税务机关，并依据税收政策的具体规定和税源管理部门的解释，将纳税需求解析传达给纳税人；另一方面，要将在日常管理中发现的纳税人的违章行为或偷税、漏税等行为，及时向税源管理部门提出管理、行政执法建议或向稽查部门汇报并提交稽查建议。

可见，税收管理员也是实现纳税人与税务管理部门信息交流的桥梁，是保障纳税人合法权益和实现税源管控的重要渠道。