PPP项目实施方案编制要点总结及绩效考核标准

PPP项目实施方案编制要点总结及绩效考核标准

1

编制说明：按ppp项目操作规程，结合项目实施方案编制，核心内容是绩效考核标准及评分细则。

PPP项目实施方案编制要点总结及绩效考核标准

PPP项目全生命周期主要包括项当前期准备阶段、竞争性选择社会投资人阶段、合同执行阶段、终止及移交阶段。当前咨询机构提供的PPP咨询主要涉及前两个阶段，一般由政府方聘请专业咨询公司研究项目边界条件，对项目投融资结构、交易结构进行设计，完成物有所值、政府付费额及财政承受能力论证，然后着手编制项目PPP实施方案并经常委会审议经过，进而开展社会投资人竞争性采购。

PPP项目实施方案编制要点：1、明确项目基本情况及PPP 合作内容根据业主提供的项目方案、总平面布置图、技术指标、相关会议纪要、文件等基础资料了解项目基本情况（投资规模及结构、建设期、特许经营期等）及进展情况（项目土地、选址、立项、设计等进展）。同时理清项目边界条件及项目产品（产出）内容，编制项目产出一览表（含相关资产、设施及配套服务），确定PPP合作内容。此阶段在了解项目基本情况的基础上，尽量多与业主沟通，摸清项目设置的思路及意向，为PPP实施方案编制做好准备工作。

2、确立项目实施机构及社会投资人介入模式PPP项目一般由市（区）政府发起，授权行业或行政主管部门（交通局、卫生局、住建局、管委会等）为项目实施机构，委托政府城投公司、控股集团等国有公司为政府方出资代表，以约定的股权比例与社会投资人共同出资组建项目公司，也能够由社会投资人单独出资成立项目公司，确定项目公司注册资本及项目资本金。根据PPP 合同指南要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。具体比例的确定，可经过市场测试，向潜在感兴趣的社会投资人充分摸底，在综合考虑社会投资人预期及体现政府方对项目重视程度及“诚意”的基础上确定，一般政府方比例控制在0%~20%，或固定出资额。同时，需明确项目资本金、贷款比例、利息测算方法及除注册资本以外的资本金来源方式。

在方案编制初期，已开展过PPP采购的客户在项目实施机构介入模式上往往沿用已有模式，而初次尝试PPP模式的政府方对项目公司组建的具体细节尚处于摸索阶段，无明确思路，咨询人员可参考同类项目情况，初步拟定参股比例及职责分配方案编制初步方案，以供政府方参考。

当前已完成PPP方案中，实施机构设置及社会投资人介入情况如下图所示：

3、设计项目运作方式及交易结构（1）运作方式政府投资项目基本分为经营性、准经营性项目、非经营性三大类。

经营性项目：具有明确的收费基础，而且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可经过政府授予特许经营权，一般采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可经过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，一般采用建设-运营-移交（BOT）、投资-建设-运营-移交（IBOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可经过政府购买服务，一般采用建

设-拥有-运营（BOO）、委托运营（OM）等市场化模式推进。不同行业类型的项目需采用不同的运作模式，同行业项目也因为项目的特点和性质的差异而采用不同的运作模式，需具体问题具体分析。以医院类项目为例，由于其运营设施分医疗设施与非医疗设施两部分，其中，医疗设施运营需由专业医疗机构负责，该点对社会投资人提出了一定的限制或者说拓展了项目参与主体。如河南省荥阳市人民医院项目采用“投资、建设、运营一体化+政府购买服务”的运作模式、独山县人民医院及中医院迁建项目采用BOO模式，香港大学深圳医院采用OM模式等，而捷宏公司承接的南医大四附院（浦口医院）PPP项目则采用BOT的运作模式。（2）交易结构PPP项目投资主体为保证预期效果及盈利，需要采取不同的交易结构和收益实现方式。项目交易结构涉及多方关系，简而言之，就是以PPP项目公司（SPV）为核心，根据项目类型及所处行业，梳理所涉及的相关部门及企事业，明确各部门职责内容及与项目的关系，如：政府方、社会投资人、运营单位（如有）、行业主管部门、监管部门、融资机构、财政部门等，具体操作能够从资产流（项目准备-资产形成、移交）、资金流（项目收益分配-付费（补贴））两条线进行梳理，绘出项目交易结构图。

以某区级公立性医院PPP项目方案为例，经过梳理涉及单位之间的关系，绘制项目交易结构图。

4、拟定项目采购与竞价方案（1）资格预审根据财金〔〕113号文件内容，PPP项目采购可经过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式，实践中一般采用公开招标方式采购，并应当实行资格预审（根据法律专家解读，“应当”二字为强制性条件，即必须进行资格预审，同时发布资格预审公告及资格预审文件）。政府采购文件的编制要根据各地方公共资源交易中心网站规定及模板格式进行编制。社会投资人条件设定主要关注是否接受联合体招标以及社会投资人资信、资金实力、资质业绩、技术管理团队等条件因素，并进行初步界定，与政府方沟通确定后，经过政府采购平台对外发布。（2）项