农村土地集体所有制有效实现的法律问题探究

农村土地集体所有制有效实现的法律问题探究

作者：王佳

来源：《法制与社会》2016年第36期

摘要农村土地集体所有制是我国农村土地基本制度，其有效实现对土地的规模化、集约化经营，农地资源的合理配置，增加农民收入，促进农村经济发展均有着极为重要的现实意义。但现阶段农村土地集体所有制的有效实现在诸多方面受到制约。因此，本文针对这些制约性因素进行分析，并给出解决的对策、建议。

关键词农村土地集体所有权土地流转土地确权土地承包经营权

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.12.357

一、有效实现农村土地集体所有制的理论分析

对于土地产权理论的分析长久以来都是探讨土地流转问题的基础。按照马克思对于土地产权理论的认知，其认为这种产权制度是一个集合体。其是由占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等分权利集合而成。在这其中所有权是核心，是具有排他性的支配权。在这一权利束中，各项细分的权利既可以统一也可以分离，但其统一或分离的运作并不是杂乱无章的，而是要遵循一定的原则。最终的运行模式要在经济上获得利益的实现并形成新的经济关系。所以从马克思的土地产权理论中我们不难得出这样的结论，农村土地产权的权能是可以分离的，但是其分离应以实现经济的更高效运行为原则。

除马克思对土地产权理论进行了典型性分析外，我们在科斯定理也能寻觅到踪迹。其认为若想使资源在配置过程中实现最优化，那么就需要辅助以清晰的产权制度。这种清晰、高效的产权制度必须可以使产权在流转过程中呈现出所有明确、方便转让、操作性强的特点。充分发挥市场调节作用的同时要达到法定权利的平均分配。将科斯关于产权的理论分析放置到土地产权研究中也就不难得出土地产权的有效实现必须得以清晰的产权作为前提条件。更加具体的说也就是提高农村土地资源配置率的关键性问题在于明晰土地的权属，对农村集体土地进行确权。

以上理论学说为我国农村土地的变革提供了理论上的支持。农村集体土地所有制是一系列细化的权利所组成的产权束。所以对其内部的各项细化的权利的界定会表现出渐进性和相对性。无论是最初的权能的集中统一、两权分离还是现阶段所主张的三权分离都是产权束细化和分割的表现。

在农村土地产权细化的过程中三权分离成为必然，因为这种分离是不同权利属性的功能凸显。农地产权属性的界定是随着经济社会的发展和制度的变迁而不断变化的。在变迁过程中农地产权束将可能会出现新的权利属性，由此导致新一轮的变革。

二、当前农村土地集体所有制有效实现过程中的难题

（一）土地确权工作难题多

依据2012年中央一号文件要求及2013年中央一号文件中“全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地地块面积不准、四至不清等问题”的政策精神，我国各地开始了农村土地承包经营权登记试点工作。截至2014年10月全国约有140个县完成农村土地确权工作并颁发了相应的土地权属证书。黑龙江的土地确权工作已经基本完成。但在黑龙江土地确权工作的过程中也产生了诸多问题。

首先，地籍资料并不准确，受到历史条件和技术手段的制约，在已经开展的土地登记工作中存在着大量不准确的土地面积、土地边界、权属变动等方面信息的偏差。关于部分村民问的私下土地流转并未形成完整的地籍变动信息。某些地区出于减轻农业税费的目的而在承包土地的数量上虚报亩数，于是就使得承包土地的实际数目要远远小于实际数目。而且在某些地区由于土地归属变动比较频繁，再加上登记工作上又缺乏连续性，所以出现了一些漏记现象。这些因对土地原始资料的保管不善而形成的原始权属资料丢失导致了农村土地确权方面的纠纷。

在以上原因的基础上暴露出的另一大问题就是土地权属主体变化频繁。近些年来随着城镇化的加剧，大量农民为了补贴收入而选择进城务工，这就使原属于他们的土地不得不进入到流转领域中。另在某些条件较好的乡村中由于子女外出上学或因异地婚姻的大量出现而使得常驻人口减少，但土地总数不少反增的局面出现。这与那些因生育而导致人口激增而土地数量不变的村落形成巨大反差。这些土地平均数量的不均衡分布大大刺激了农民的心理，而积攒的负面效应就成为了大量土地纠纷发生的初始原因。这也是某些地区土地确权工作进展缓慢的原因。

此外，现在开展的土地确权工作的主要依据就是我国第二次土地调查所形成的相关数据和资料。但是，两次工作的开展时间相差了大约二十年，在这一时间段内，大量的自然界中的不可抗力使得农民拥有的土地数量、质量都发生了显著的改变，土地问具体的界线也已经很难确认，这无形中给依据“确权确地”方式进行的土地确权工作带来了一定阻碍。

（二）土地承包经营权流转风险较大

在土地流转过程中，部分农民的诉求未得到满足时，就会采用各种方式干扰土地流转，从而使流转双方产生合作上的间隙，不利于土地承包经营活动的开展。在土地流转中，准入性规制不足也会带来资金方面的风险。在某些土地流转活动中，参与主体并不是出于正当目的，只

是想通过这一方式不合法的获取政府对土地流转的补助。还有一些地区在签订土地流转合同或相关文件的过程中不注重保护农民利益，出现了土地流入方在使用土地后一走了之而不支付租金的情况。

对土地流转监管的不到位，也会使农业经营偏离预期方向。最应该注意到的就是土地的非粮食化经营。一些土地流入方在获得土地之后，因为种植粮食利润偏低，继而将流转来的土地改作其他用途而不继续种植粮食。大量的耕地被假借土地流转之名发展旅游业、养殖业，这直接威胁到了粮食的安全。某些地方政府在土地流转过程中只将关注点放在土地流转资方而并不对流转后土地的经营情况进行周密的考查是出现上述现象的主要原因。

在农村土地流转的过程中占补不均衡是影响农地流转的另一主要因素。占补平衡是政府推动土地增减挂钩过程中保障农民权益的有效手段。但在土地流转中流转出去的土地往往是位置和耕种条件较好的成熟地块，而用来弥补的土地则一般是通过整理荒地、宅基地和农村公共建设用地等手段而取得的生地。这些生地想要复垦则需要农民付出较原有土地更高的耕种成本和时间的投入。且在复垦的这一段时期内土地的整体产出率都将降低。这样一占一补之间的不均衡往往是农民不愿将手中的土地进行流转。

（三）土地流转面临融资难的问题

从理论上讲，农村土地的承包权和经营权的分离能有效地促进土地流转的速度。但实际操作过程却没有呈现出这一预期效果。在土地流转中，土地流入方一般通过租赁的方式将土地集中。这种流转方式对资金的需求量是十分庞大的，因此对土地承包经营权抵押担保融资的需求也更为强烈。但目前的情况是，我国目前的《物权法》、《担保法》均没有明确规定农地的使用权抵押。金融机构在明显缺乏明确的收益预期及收益保障的情况下，且考虑到此类担保融资的风险较高，出于规避风险的需要，放款的数量较少。或者有些金融机构要求融资方提供双重担保才能放款，这就无形中提高了贷款成本和难度。以上的情况在一定程度上阻碍了土地的流转。

三、农村土地集体所有制有效实现的对策

（一）强化土地确权工作

在确权工作中要继续加强宣传、强调确权登记颁证工作的重要性。要在主观思想上重视此项工作，自觉开展工作，使广大农民能够理解、支持并积极参与其中。同时为了提高确权工作的效率，提高农民群众对确权工作的满意度，各市、县要加大对乡、村两级干部及基层工作人员的专业知识的培训力度。通过专业化的培训工作提高土地确权工作人员对开展此项活动的理解程度，使其能更加精准的把握政策的边界，能按照规范的流程开展工作，掌握土地确权的核心和精髓，从而高效、准确的完成工作。