中国农村土地流转现状_问题及对策_卢泽羽

流
行为，是农户按照“平等协商、自愿、有偿”的原则交 的最后保障，多年实践证明，土地流转和适度规模
转
现
换各自的产权。中国农村土地流转价格反映的是一 经营，有利于农村土地资源配置和农业经济结构优
状
种特定的经济行为，各地区农村土地流转主要有转 化，有利于提高劳动生产率和农业综合开发利用，
问
包、转让、互换、入股、出租等形式。党的十八大和十 是推进我国农业现代化和产业化发展，保障粮食安
《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版） Journal of Xinjiang Normal University(Philosophy and Social Sciences)
经济学研究
第 36 卷第 4 期□2015 年 7 月 Vol.36 No.4 □Jul.2015
中国农村土地流转现状、问题及对策
二、中国农村土地流转的瓶颈
农村土地流转是推进农村土地实现集约化、规 模化经营和实现有效管理的重要手段，也是促进农 民不断增收，提高土地资源利用效率的重要构成部 分。近年来，国家出台了一系列土地承包经营政策， 推进了土地流转向规模化、市场化迈进的步伐，土地 流转形式日益增多，参与流转的经营组织不断扩 大，农民土地流转积极性提高，农业经济效益日益 明显，已成为农民摆脱贫困、过上富裕生活的重要 保障。但是，在农村土地流转不断推进中，也存在部 分困难问题和制约条件。
（二）农村土地流转过程中法律机制不够健全 20 世纪 80 年代初，中国就明确了农村土地流 转的合法地位。1986 年颁布的《民法通则》和 1988 年颁布的《宪法》都严格规定土地使用权可以依法 转让。2002 年，中国《农村土地承包法》规定了土地 承 包 经 营 或 流 转 发 生 纠 纷 可 请 求 村 民 委 员 会 、乡 （镇）人民政府或农村土地承包仲裁机构申请仲裁， 协调解决，也可直接向人民法院起诉。2007 年颁布 的《物权法》规定：“土地承包经营权人（依照农村土 地承包法）有权将土地承包经营权通过转包、互换、 转让等方式流转，未经依法批准，不得将承包地用 于非农建设。”可以看出，中国农村土地流转的法律 规范经历了一个从无到有，日渐规范的过程。但在 长期发展中，我国土地承包经营和流转的法律机 制、地方规章不够健全，导致部分农村土地在流转 中带有自发性、盲目性与随意性，土地纠纷、侵权行 为时有发生。另外，诸多法律规定过于笼统，有关内 容和程序缺乏可操作性，导致问题纠纷难以解决。 （三）部分农民对农村土地流转认识尚不到位 目前，随着我国城市化进程不断推进，征地拆 迁力度不断加大，农民看到了土地更大的潜在价 值和经济效益，影响了农民参与农村土地流转的 积极性和主动性。同时，部分干部对通过土地承包 经营权流转适度规模经营重要性认识不足，重视 不 够 ，引 导 不 力 ，协 调 服 务 不 够 到 位 ，使 一 些 地 方 土地流转处于农户之间自发流转状态，影响农村 土地流转有序推进。另外，有些农民对国家农村土 地流转相关政策了解不够，担心土地流转后会失 去承包权，影响自己的利益，农民宁肯粗放经营也 不愿意将土地流转出去，阻碍了农村土地流转进 程和农村经济的快速发展。 （四）融资困难制约了土地规模化经营 农户要大面积承包土地进行规模化经营，从事
适度规模经营的意见》中又明确提出，伴随我国工
我国历来就高度重视土地流转和土地经营制
114
收稿日期：2014- 11- 15 基金项目：本文系国家社科基金项目“新疆社会治理创新研究”（14BSH009）的阶段性成果。 作者简介：卢泽羽，上海海洋大学经济管理学院学生；陈晓萍，新疆维吾尔自治区发改委经济研究院能源与交通研究所副研究员。
196 万户。 （二）农村土地流转规模稳步增长 当前，中国农村土地流转规模呈逐年扩大趋
势，规模经营呈上升态势。据统计，目前我国农村土 地流转比例占全国耕地面积的 26%，耕地流转的主 要去向仍为农户，经营面积规模在 50 亩以上的专 业大户超过 287 万户，家庭农场超过 87 万个。例 如，2013 年河北省农村土地承包经营流转面积为 1414.9 万亩，比上年提高 1.9 个百分点；四川省耕地 流转规模保持了稳步增长态势，家庭承包耕地流转 总面积达 1360.7 万亩，比上年增长 13.8%，耕地流 转率达 23.3%，比上年提高 2.8 个百分点，签订流转 合同 201.2 万份，比上年增长 13%，签订合同的耕地 流转面积为 724.9 万亩，占流转总面积的 53.3%。
（一）农村土地流转速度加快 20 世纪 80 年代开始，我国农村土地流转基本 按照由慢到快、由零星到规模、由农村到城市的趋 势特点发展，特别是十七届三中全会以后，其规模 速度变化较大。近年来，由于我国农村产业结构的 调整和农村劳动力向二三产业不断转移，全国各地 区农村土地流转速度不断加快，流转面积呈逐年扩 大趋势。截至 2013 年底，全国承包耕地流转面积达 到 3.4 亿亩，是 2008 年的 3.1 倍，流转比例达到 26%，比 2008 年提高 17.1 个百分点。例如，广西是 中国传统农业大省，随着现代农业和新农村建设不 断推进，广西农村土地流转速度持续推进。2003 年 广 西 全 区 农 村 土 地 流 转 面 积 仅 有 8.51 万 亩 ，从 2008 年开始，农村土地流转面积不断扩大，增加到 16.21 万亩，比 2007 年增长了 16.8%，是 2003 年的 1.9 倍，占全区农户承包土地总面积的 15.66%，涉及 农户 178 万户，占全区农户总数的 18.07%。2014 年 上半年，广西农村承包土地流转面积累计达 628 万 亩，占农户承包土地总面积的 18.81%，涉及农户达
（一）土地流转协议、合同不够规范 最早的农村土地流转形式主要是在农户与农 户之间的私下流转，没有协议书或合同，大多数采 取口头协议，造成了很多纠纷。近年来，随着法律法 规的逐渐完善，参与土地流转的双方都有书面的协
议，但由于协议中的权利和职责不明确、签订的合 同中条款不完善、流转中存在不规范行为，以及各 省区（市）农村土地承包纠纷仲裁机构大多还未成 立，无权威仲裁机构及时处理相关事宜，造成流转 双方相互扯皮，产生纠纷隐患。另外在纠纷出现时， 各级农业行政主管部门和农村经营管理部门未切 实履行管理职责，责任不明确，调处不力，问题未得 到充分解决。
卢泽羽1 陈晓萍2
经
（1.上海海洋大学 经济管理学院，上海 201306；
济
2.新疆发展改革委员会经济研究院 能源与交通研究所，新疆 乌鲁木齐 830002）
学
研
究
摘 要： 中国经济发展正进入从高速增长转向中高速增长、经济增速放缓的新常态，强化农业基础地位、促进农
民持续增收仍是今后一个时期必须关注和研究的重要课题。文本对农村土地流转现状、流转缓慢的原因进行了分析，
《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版） Journal of Xinjiang Normal University(Philosophy and Social Sciences)
第 36 卷第 4 期□2015 年 7 月 Vol.36 No.4 □Jul.2015
度问题，并把它作为党在不同历史时期的工作重 点。党的十一届三中全会以后，经济工作重心的转 移从农村土地制度变革开始，变革的重点是政府和 农民对土地占有、使用和利用权限不断调整，农村实 行土地承包责任制度分产到户，部分乡镇企业可转 移农村劳动力。20 世纪 80 年代初，农村改革进一步 深化，土地所有权绝大多数由村、组两级集体所有， 土地承包到户，农民自主经营，自负盈亏。90 年代 后，随着工业化、城镇化步伐加快，我国城乡差距日 益拉大，农村土地流转成为城乡一体化改革的重要 内容并不断推进实施，全国大部分地区兴起农民进 城务工，农户间零星的土地经营权流转悄然兴起，但 多数以口头约定形式进行无偿流转。党的十七届三 中全会至十八届三中全会期间，国家鼓励土地规模 经营，鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种 形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构 建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农 业经营体系。尤其在近些年，我国农村土地改革深入 推进，全国各地土地流转积极性很高，土地流转总体 呈规范、有序和平稳发展态势，承包合同与承包经营 权证书到户率不断提高，土地承包后续工作继续推 进。中国当前农村土地流转的现状和特点表现如下：
、
经 济 学 研 究
卢 泽 羽 陈 晓 萍
中 国 农 村 土 地 流 转 现 状 问 题 及 对 策
115
《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版） Journal of Xinjiang Normal University(Philosophy and Social Sciences)
第 36 卷第 4 期□2015 年 7 月 Vol.36 No.4 □Jul.2015
题
及
八届三中全会都提出，要鼓励土地承包经营权在公 全和主要农产品供给，促进农业增效、农民增收的
对 策
开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育 重要途径。
新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织
、
化、社会化相结合的新型农业经营体系。国务院印
一、中国农村土地流转现状及特点
发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业
中
为，是农户在保留进一步承包权的前提下，将原先 土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已
国 农
通过与村集体经济组织签订合同形式获得的土地 成为必然趋势。目前，我国农村劳动力过剩，农民收
村
承包权，转让给其他农户或组织耕种并从中获得相 入增加趋缓等问题比较突出，探索积极有效的解决
土 地
应收益。在市场经济条件下，农村土地流转是市场 途径十分紧迫。同时，土地是广大农民就业和生活
（三）农村土地流转分布不均 从 2013 年底全国家庭承包耕地流转总面积分 省情况看，各地区分布很不均衡。耕地流转面积占耕 地承包面积比重较大的前 10 个省（市）分别是：上海 60%、北京 48%、江苏 43%、浙江 42.3%、重庆 40.2%、 黑龙江 32%、广东 27.8%、湖南 24%、河南 23%、福建 21.2%。流转面积比上年增长幅度较大的 10 个省 （区）分别是：甘肃 89%、河南 52%、山西 51.1%、河北 47%、宁夏 43.3%、辽宁 41.1%、湖北 37%、贵州 31. 2%、山东 29.3%、安徽 28.8%。 （四）农村土地流转形式灵活 近年来，全国土地流转主体得以不断丰富，流 转形式也日益趋于多元化，由传统的出租、转包、互 换为主的形式逐步转变为出租、互换和入股经营等 多种形式共存。例如，广西百色希望小镇地区成立 了土地流转信用合作社等机构组织，将分散的土地 通过入股、租赁、互换、代耕代种和反租倒包等多种 形式灵活集中，走向规模化、集约化经营之路；横县 朝南村新时代蔬菜专业合作社使农民成为股东，土 地流转给农民“转”出了更多收入，真正达到了为农 民增收的目的。再如广东省，将土地价值占有权与 实物占有权剥离，农民凭借土地承包经营权折价入 股交给有经济实力的大户、集体经济组织或工商企 业集中经营土地，农民按股份分红。同时，“反租倒 包”也是重要的流转形式，为了解决农业园区和开 发项目的规模用地，村委会也通过“返租”农民的土 地，将土地连片开发，“倒租”给经济组织或经济大
具有重要的理论意义和应用价值。
卢
关键词： 农业经济；农村土地流转；流转经营；法律机制
泽
中图分类号： F3
文献标识码： A
文章编号： 1005- 9245（2015）04- 0114- 06
羽
DOI:10.14100/j.cnki.65-1039/g4.2015.04.013
陈
晓
萍
农村土地流转是农民处置土地权利的一种行 业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农户承包
wenku.baidu.com
认为“：加快创新土地改革发展思路、尽快完善细化土地流转体制机制、积极探索新型土地流转模式、努力破解流转瓶
颈制约、强化农村社保体系建设和加强社会宣传引导”是加速推进中国农村土地改革，促进农业和统筹城乡一体化发
展、农民持续增收和社会和谐稳定的重要路径。该研究对推动中国农村集体土地资本化、现代农业及城乡统筹发展都
、
经 济 学 研 究
卢 泽 羽 陈 晓 萍
中 国 农 村 土 地 流 转 现 状 问 题 及 对 策
116
户。此外，农村土地流转还有转让、转包、委托代耕、 互换、租赁等其他方式。
（五）农村土地流转经营多元化 目前全国耕地流转形式大多仍以转包和出租 为主，多数省区（市）占流转面积达 60%左右，流转 耕地用于种植粮食作物的比重上升至 50%以上。 2013 年广东省农户承包土地流转面积中流转入农 户的占 69%，流转入农民专业合作社的占 16%。如 广西省，2000 年以前农村土地流转主要是农户与农 户之间的私下流转，但随着并存土地流转进程的推 进，目前私下流转逐渐减少，集体组织模式越来越 多，村委会、龙头企业以及新型农民专业合作经济 组织等主体纷纷加入到农村土地流转中，土地流转 的主体日益趋于多元化。再如山西省，主要呈现多 种形式，即原来的一些农业专业大户在原有土地经 营的基础上扩大了农村土地经营规模，新的经济专 业大户也不断出现，专业合作社和科技人员成为租 赁承包土地发展规模经营的新生力量。据统计，全 国每年流入企业、乡村组织、科研事业单位和科技 人员占有的土地面积达到 15%，经营开发内容和项 目几乎包括农业所有行业，且经济效益明显，农民 既可取得土地流转收益，又可外出打工挣钱，进一 步拓宽了农民增收渠道。