社会治安防控体系建设中公安派出所的功能和地位分析

构建社会治安防控体系无论从理论上还是在 实践部门的研究视野中都并非一个成熟的研究课 题, 虽然学者们进行了一系列的探讨和研究, 但大 都停留在整个社会的宏观管控层面, 对社会防控 体系中的子系统特别是涉及到基层基础工作的公 安派出所在该体系构建过程中所应有的地位和应 体现的功能没有给予足够的认识和充分的研究。 笔者在此将从小处着眼, 试图厘清公安派出所工 作对社会产生作用的逻辑脉络, 对公安派出所在 社会治安防控体系建设中的地位和功能进行梳 理, 以此求教于方家, 也希望通过讨论能对实践提 供一定的服务。
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江苏警官学院学报 2006 年第 2 期
流动有序、 治安问题不突出的历史条件。1951 年 7 月 16 日公安部颁布了 城市户口管理暂行条例!, 把 ∀ 维护社会治安, 保障人民安全及居住, 迁徙自 由 #规定为当时户口管理的任务, 凡在城市居住的 中外居民, 均一律遵守该规定, 进行户口登记。 1955 年 6 月 22 日, 国务院发布了 国务院关于建立 经常户口登记制度的指示!, 明确要求由城市到广 大农村普遍建立户口登记管理制度。公安派出所 的职能只表现为对户口的管理职能。1954 年我国 制定和颁布了 公安派出所组织条例!, 从其规定 来看, 公安派出所的职能除了以户口管理为中心 的管理职能外, 还增加了打击的职能。1962 年, 公 安部颁布了 公安派出所工作细则 !( 试行), 基本延 续了 公安派出所组织条例!的职权规定, 补充了 关于刑嫌、 反革命嫌疑分子的调查权和敌社情调 查权, 另外还规定了其协助上级公安机关查破案 件, 但没有侦查权, 其职能仍以户口管理为中心。 ( 二) 改革开放初期社会治安状况下的公安派 出所功能 改革开放初期, 刑事犯罪持续增加, 形成犯罪 高峰。于是在党中央的决定下, 全国公安机关从 1983 年夏季开始, 组织了为期三年的∀ 严打#斗争。 第一次全国性∀ 严打#后, 犯罪高峰逐渐消退。但 是接下来的几年中, 伴随着改革开放的不断深化, 社会静态平衡被逐渐打破, 计划供给制度被逐步 取消, 户籍管理制度也在渐渐松动, 人口流动规模 逐步加大, 社会治安问题日益动态化。 与此相对应的是, 20 世纪 80 年代, 为了减轻 刑事案件高发的压力, 各地在没有人大授权的情 况下自发地把派出所推到侦查破案的第一线, 加 大对刑事犯罪的打击力度。当时为了明确公安派 出所的职能, 规范公安派出所的工作, 公安部三局 制定了 关于改革城市公安派出所工作若干问题 的意见 !, 提出派出所工作应当以治安管理为中 心, 以户口管理为基础, 改变过去以户口管理为主 的职能。在总体职能不变的情况下, 对公安派出 所职能的比重结构做了一些调整, 行政管理成了 派出所的主要职能。而在后来的 1989 年公安部转 发了 关于解决城市公安派出所工作改革中几个 问题的意见 !, 明确提出∀ 以治安管理为中心, 以户 口管理为基础#作为派出所的工作方针。在这个
张成, 柯燕娜: 社会治安防控体系建设中公安派出所的功能和地位分析
好坏的最高标准, 切实纠正多年来形成的以破案 多少进行绩效评估的错误工作导向, 使派出所真 正成为公安机关治安防范和管理的主力军。同一 年在河北省石家庄市召开的全国刑侦工作会议, 明确提出刑侦部门是侦查破案的主力军, 必须承 担全部的破案责任。在接下来的杭州会议是在苏 州会议的基础上, 强化公安派出所以人口管理为 重点的治安管理和防范, 将户口管理的职能转变 为实有人口管理职能, 强调在抓好人口管理的基 础上, 带动和加强派出所的情报信息与治安管理 防范, 要求公安派出所贯彻服务为先的思想, 主动 为社区居民提供全方位的警勤服务。自此, 派出 所才逐渐淡化打击的职能, 把职能转变为治安防 范和管理。同时还强调了服务职能。 二、 社会治安防控体系建设是公安派出所功 能转变的又一历史背景 在严峻的治安形势下, 党中央也开始认识到 严打不能彻底地解决社会治安问题, 因此在 2001 年 9 月 5 日作出 关于进一步加强社会治安综合治 理的意见!, 重申∀ 打防结合、 预防为主#的方针, 明 确提出了建立和完善全社会的防控体系的任务。 2003 年 2 月 19 日, 公安部在海口召开全国公安机 关治安系统工作会议, 部署了进一步深化派出所 改革, 全面实施社区警务战略, 大力推进治安防控 体系建设的任务。 社会治安防控体系是由多元防控主体构成的 统一整体。社会治安防控体系的防控主体主要由 三部分力量构成, 即以公安机关为中坚, 以群防群 控力量为依托, 以社会广大群众的积极参与为基 础, 多种防控力量共同存在于同一个体系之中。 整体性是防控体系最主要的特征。在防控体系 中, 防控主体不是各种防控力量机械地简单迭加, 而是公安机关各警种之间, 公安机关与群防群治 力量以及社会公众之间, 按照一定关系和一定规 则有机地结合起来, 构成相互联系、 相互制约的有 机整体, 是公安机关内部警力资源和社会治安资
∃ 关于各项公安业务工作在派出所工作中的落实与体现 , 很多学者和研究人员都从专业工作的角度进行过论述, 参见左卫民, 马静华, 论派出所 解决纠纷的机制 ! , 法学 !2004 年 9 期, 53- 62 页; 吴明高, 派出所国内安全保卫工作的问题与对策!, 政法学刊!2002 年 2 期 , 54- 56 页 ; 龙章安, 在派出 所建立" 外事民警 "制度!, 公安研究!, 2004 年第 1 期, 62- 65 页; 徐呈虎、 庄荔, 关于派出所一体化运作、 刑侦部门专业化运作的思考!, 公安研究!, 2005 年第 1 期 , 46- 50 页 , 等。
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阶段派出所的中心任务实际上成为维护辖区社会 治安, 保一方平安, 包括户口管理在内的各项基础 工作, 都应该为完成这个中心任务服务。此时虽 然强调以管理职能为主, 但实际上仍把侦查破案、 打击刑事犯罪作为派出所的一项重要任务, 客观 上削弱了公安派出所的基础工作, 使以治安管理 为中心的职能变成了事实上的以侦查破案为中 心, 强调了打击职能, 忽略了防范、 管理、 建设等方 面的职能作用。 ( 三) 动态社会治安状况下的公安派出所功能 在党的十四大提出建立社会主义市场经济体 制以后, 我国的改革开放进入一个全新时期。在 建立社会主义市场经济体制的过程中, 由于社会 结构变迁, 社会结构中各子系统之间产生矛盾, 表 现出贫富差距和利益矛盾加大, 社会道德体系失 范, 社会不稳定因素增多。其主要表现为各种劳 动争议案件大幅度上升, 各种突发性群体性事件 增多, 各种带黑社会性质的组织开始出现并不断 增加, 刑事犯罪呈不断上升趋势, 各种治安灾害事 故屡屡发生, 人民群众对于社会治安状况的满意 率偏低。党中央于 1996 年 4 月和 2001 年 4 月决 定、 组织进行了全国性的第二次、 第三次严打整治 战役, 但效果并不令人乐观。 而在这一阶段, 各地公安派出所在重点打击 过程中, 放松了行使其他职权, 使原来的人员熟悉 资源的优势逐渐弱化, 基层基础工作特别是派出 所工作的薄弱已成为制约整个公安工作的瓶颈。 因此, 派出所警务改革就成为必然, 它在逐步转 变, 趋向建立与动态治安环境相适应的派出所警 务模式和运作机制。这个时期强调以规范化建设 为主线, 以增强实战功能为重点, 以确保社会稳 定、 促进经济发展为目的, 提出达标纲要, 设警组、 划警区或警区警组结合, 推行所长领导下的警长 负责制。有的派出所还实行双向选择聘用制, 以 优化警力结构, 加强基础建设。但是同样的问题 依然存在, 就是这一时期派出所功能定位不是很 明晰, 派出所警务工作在打击与防范之间摇摆不 定。直到 1997 年在苏州召开了全国公安派出所工 作会议提出要以建立和落实责任制为核心, 迅速 把派出所的重点调整到治安防范和管理上来, 以 ∀ 发案少、 秩序好、 群众满意#作为衡量派出所工作
第 21 卷第 2 期 2006 年 3 月
江苏警官学院学报 JO U RN A L O F JIA N GSU PO L ICE O FF ICER CO L LEG E
V ol. 21 N o. 2 M ar. 2006
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社会治安研究
社会治安防控体系建设中 公安派出所的功能和地位分析
张成, 柯燕娜
收稿日期 : 2006 01 09 作者简介 : 张成 ( 1974 ) , 男 , 广东警 官学院 治安系 讲师 , 法 学硕士 , 广州 , 510232; 柯燕 娜 ( 1977 ) , 女 , 广 州 市番禺区公安分局民警 , 广州 , 511400.
一、 社会治安背景与派出所功能嬗变 ( 一) 静态社会治安下的派出所功能 共和国建立后, 共产党中央于 1953 年实施国 民经济第一个五年计划, 计划经济体制在全国范 围内开始形成。计划经济年代, 国家通过行政组 织对社会成员层层实行严密有效的控制。在城 镇, 管理的基层组织是单位和街道居委会; 在农 村, 管理的基层组织是大队和生产小队。基层组 织和各级政府通过户籍制度、 供给制度和劳动就 业制度, 限定社会成员的居住、 衣食以及工作等基 本生存条件, 不仅严格限制了城乡之间的流动, 而 且限制了地区之间的流动, 把社会流动控制在最 低水平上, 从而实现了对社会有效的静态管理, 刑 事发案一直保持在一个较低的水平上。 与静态的社会治安问题相对应的是公安派出 所的中心工作是户口管理, 符合当时案件少、 人口
源的整合与重组。这个整体是具有特殊属性和功 能的系统, 是与各个分散的机构和人员简单聚合 具有质的不同的力量。 而在社会治安防控体系的结构模式描述中, 有研究者将其归纳总结为北京、 廊坊、 昆明等三种 [ 1] 模式。 其中该作者认为对于中等城市而言, 理论 和实践中最应肯定的模式是廊坊模式, 即把社会 治安防控体系分为八大系统: 居民区治安防控系 统; 内部单位治安防控系统; 流动人口和违法犯罪 高危人群治安防控系统; 特种行业、 公共复杂场所 和重点区域治安防控系统; 街道、 公路治安防控系 统; 枪支弹药和危险物品治安防控系统; 重点时间 段治安防控系统; 快速反应系统。这种模式并不 局限于巡逻防控与快速反应力量建设, 如内部单 位治安防控、 人口管理、 行业管理与违禁危险物品 管理, 包括了基础防控子系统与巡逻防控子系统。 值得提出的是, 廊坊模式中的各个子系统都于派 ∃ 出所业务有着或多或少的关联。 因为在一定意 义上, 公安派出所的准确定位涉及公安工作全局。 有学者认为, 公安派出所是具有打击、 防范、 管理、 控制、 建设、 服务等多种功能的保一方平安 的综合性战斗实体。公安派出所的中心任务就是 维护辖区社会治安稳定, 确保一方平安。因此, 公 安派出所不是公安机关任何一个业务职能部门的 基层组织; 派出所的工作几乎涉及公安工作的所 有方面, 可以说公安工作的外延有多大, 派出所的 工作范围就有多大。公安机关应准确地认识派出 所的性质、 地位和功能, 创造性地实行公安派出所 改革, 切实加强基层基础工作, 充分发挥派出所保 [ 2] 一方平安的综合性功能。 因此, 笔者认为, 在原有 治安控制模式不能成为解决动态治安问题的情况 下, 治安防控体系的建设就成为社会转型时期治 安控制机制的必然选择, 而随着治安防控体系的 建设, 派出所的地位和功能再次成为公安工作改 革和发展的突破口。换言之, 社会治安防控体系 建设是派出所功能转变的又一历史背景。
摘 要: 公安派出所的功能不是一成不变的 , 随着社会治安背景由静态到动态的发展变化而 不断增强 、 削弱或保持某些方面的功能, 由原来的以户籍管理为中心到成为基层综合战斗实体 。 但这并不是其发展变化的终结, 在党中央提出社会治安防控体系建设的任务后, 公安派出所成为 治安防控体系的阵地, 为社会治安防控体系中的其他子系统提供服务, 与其他防控子系统进行有 效的协同 。 关键词: 治安; 社会治安防控体系; 公安派出所 中图分类号: D631. 41 文献标识码 : B 文章编号: 1672 1020( 2006) 02 0005 05