从结构—功能视角看中国行政监督机制的完善

从结构—功能视角看中国行政监督机制的完善作者：余正顺来源：《行政与法》2012年第12期摘要：到目前为止，我国已建立了完备行政监督体系以及相当完善的行政监督机制。

各种行政监督制度的不断建立和完善对政治、经济、社会发展起到了重要作用。

但我国行政监督机制仍然存在监督不力、监督功能发挥不足的问题。

本文根据结构决定功能原理，分析了行政监督功能发挥不足在其结构方面的原因。

提出行政监督机制的完善必须立足于其整体及组成部分在结构上进行优化，使行政监督机制产生最佳功能。

关键词：结构；功能；行政监督中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0020-05收稿日期：2012-09-18作者简介：余正顺（1975—），男，安徽安庆人，中共安庆市委党校讲师，硕士，研究方向为行政、社会管理。

基金项目：本文系安徽党校系统2012重点课题“从结构——功能视角看中国行政监督机制的完善”的阶段性成果。

当前，我国已初步建立了一套具有中国特色的较为全面的行政监督制约机制，这对于实现国家行政管理的法制化，对保护国家、集体和公民的合法权益，对克服官僚主义、提高行政效率，对防腐反腐、加强廉政建设，促进国家政治稳定和经济发展都起到了重要作用。

但在现实生活中，权力滥用和权力运行不规范现象仍存在，中国的行政监督制约机制仍需完善，因此，需要通过研究发现其中存在的制度缺陷和问题，并不断加以完善以充分发挥它的效能。

一、当前中国行政监督体制功能存在的问题行政监督有狭义和广义之分。

狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。

广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。

本文采用的是广义的行政监督概念。

行政监督应具有预防、惩戒和保障功能三种功能。

到目前为止，我国的行政监督机制以及行政监督体系已相当完善。

建立了行政系统内部的自我监督、专门监督和行政系统外部政党监督、司法监督、权力机关（人大）监督及社会监督等各种形式的监督机制；各种监督制度也在不断地建立和完善，其中主要有干部收入申报制度、年终考核制度和《中国共产党党内监督条例（试行）》三项制度。

我国目前已建立了具有中国特色的行政监督机制。

一是监督主体多元化。

行政监督的主体不但有自身的监督，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民和舆论的监督。

二是监督的范围较广。

行政机关和工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。

三是监督目的明确，具有统一性。

党作为各种监督主体的领导核心，统一组织各种监督力量，对政府进行相互协调和统一的监督。

四是内部监督与外部监督相互统一，有机结合。

五是以权力制约权力机制、以道德制约权力机制和以权利制约权力机制三种机制共同发挥作用。

然而，近几年来的实践表明，我国行政监督机制仍然存在监督不力、监督功能发挥不足的问题。

王凯伟通过对2008年湖南省7个地级市进行的关于“湖南省行政监督实效现状”的抽样调查结果显示，89.6%的人认为有必要提升行政监督实效。

[1]这说明大部分公众已经意识到提升行政监督实效的重要性。

⒈预防功能薄弱。

行政监督要发挥预防和及时纠正监督对象的违法行为功能。

建立行政监督机制，要对监督对象有一种约束作用和威慑力，起到预防其实施违法行为，督促其正确执行国家行政法律、法规、规章、命令、指示和决定，及时发现问题，纠正违法行政行为的作用。

然而，当前我国行政监督体系预防功能的发挥还存在不足之处，还不能全面预防和及时发现监督对象的违法行为。

权威资料显示，在20世纪80年代，我国省部级官员职务犯罪受到法律制裁者只有2人，违法犯罪的经济数额为几千元到两万多元；90年代上升为15人；而2000年至2007年，则上升到70人以上，个人犯罪数额从几十万元到几千万元不等。

[2]“透明国际”历年发布的中国腐败指数（又译“清廉指数”）及其排名情况也证明了我国行政监督体系预防功能发挥的不足。

中国历年“清廉指数”排名一览[年份＼&中国清廉指数排名＼&得分＼&2011＼&75＼&3.6＼&2010＼&78＼&3.5＼&2009＼&79＼&3.6＼&2008＼&72＼&3.6＼&2007＼&72＼&3.5＼&2006＼&70＼&3.33＼&2005＼&78＼&3.2＼&2004＼&71＼&3.4＼&2003＼&66＼&3.4＼&2002＼&59＼&3.5＼&2001＼&58＼&3.5＼&]⒉惩戒功能有限。

行政监督的惩戒功能主要是指对行政主体及其工作人员的违法失职行为通过行政监督依法予以追究和处罚。

行政监督也是一种防止行政违法失职行为蔓延、对行政违法失职行为进行法律制裁的事后阻止或惩罚。

近些年来，我国已基本形成了由基本法规、配套规定和解释所组成的不断完备的违纪违法行为惩戒制度体系，规定了惩戒的内容、方法和程序等。

惩戒功能是我国行政监督机制的三大功能中发挥作用相对最明显、最充分的，然而却仍然没有发挥最大功能。

首先，存在着惩戒真空。

现行的惩戒制度对公务员的一些违法违纪行为缺乏规定。

例如：对违背家庭道德的行为、有损公务员良好形象和政府公务秩序的行为及单位集体研究决定实施的惩戒违纪行为等，缺乏处理的依据，致使这些行为难以得到惩处。

其次，行政惩戒缺乏权威和必要的威慑力。

现行的《中华人民共和国公务员法》与《行政机关公务员处分条例》中均规定，公务员处分的种类为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

然而在实行中就出现了这样一个问题：警告、记过和撤职、开除之间跨度过大。

对于那些违法、违纪的公务员来说，记过或记大过并不能真正起到对其教育和警示的作用，因为12个月或18个月后一般都能撤销，而予以撤职或开除有时又因显得过重而很少执行。

⒊保障功能不健全。

行政监督是保证行政法律、法规、规章、命令、指示和决定的有效执行，实现行政管理目标的重要环节和手段，因而行政监督有必要通过设置合理的监督程序规则，如重大决策、重大事项社会公示制度和社会听证制度、专家咨询制度、施行决策的论证制和责任制等，以保障行政监督结果的客观性与公正性。

但当前我国行政监督的保障功能并不健全，最明显的不足是各部门常常以“管理需要”为借口使这些制度得不到有效落实，以至于导致权力滥用和腐败。

这不仅影响了行政效率，浪费了大量公共资源，而且弱化了民众了解政府、参与行政、监督行政的能力，阻碍了民众和政府的互动和互信。

二、行政监督机制功能发挥不足在结构上的原因根据结构与功能的辩证关系的原理，结构决定功能，功能反作用于结构。

结构是指系统内诸要素联系结合的方式。

在要素既定的条件下，一般来说，有什么样的结构就有什么样的功能。

既然结构决定功能，行政监督功能发挥不足就必定有其结构方面的原因。

因此，必须找出其结构原因，优化行政监督结构，使行政监督机制产生最佳功能。

⒈行政监督机制整合性不够，导致整体监督功能弱化。

我国行政监督机制监督不力、监督功能发挥不足的一个重要原因是三种监督机制的协调配合性不足，削弱了监督机制整体功能的发挥。

以权力制约权力机制侧重于事后的阻止或惩罚，使已经出现的问题难以得到解决；以道德制约权力机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前；以权利制约权力机制侧重于预防和保障功能以及弥补其他两种机制的缺陷。

对于有效行政监督而言，这三种机制是一种相辅相成、共同作用的互为倚重的分工合作关系。

但在现行行政监督实践中，行政监督仍然是权力制约机制主导型，主要强调和突出的是发挥以权力制约权力机制的作用，以道德、权利制约权力机制作用发挥得不够。

一是权力制约机制没有很好地吸纳道德制约机制的力量。

有效的监督应该是监督客体外在约束和内在约束的有机结合，二者共同对监督客体发挥作用。

在发挥权力监督机制以权力制约权力作用的同时，要通过培养政府官员内心的道德力量来制约权力的行使，以弥补权力制约机制不足并强化权力制约机制的力度。

而现实中，权力制约机制并没有重视和吸纳这种力量。

虽然道德监督的主体多由权力监督主体充当，但各权力监督主体主要是按各自的职能分工及职责范围对监督客体外在行为实施监督，侧重于用外部权力对监督客体违法失职行为进行事后的惩罚，并没有充分认识到道德制约机制的重要性，更谈不上发挥其积极作用。

如此一来，道德制约机制发挥作用的方式就只有依靠监督客体自我学习和教育，靠的是自觉自律，其违反道德义务行为的后果也就只能是自我反省和自我纠正。

在道德制约机制自身存在着缺陷的情况下，这种方式效果极其有限。

其结果是道德制约机制对监督对象的违法失职行为的预防和及时纠正功能无法得到发挥，这也是当前我国行政监督体系预防功能发挥不足的原因之一。

二是权力制约机制不能有效回应权利制约机制发现的问题。

以权利监督权力是民间的个体监督政府行为的权力，这种权力不具备国家强制力，在监督效果上无法直接对监督对象的违法后果直接作出产生法律效力的监督行为。

因而，只能通过一定的方式进入以权力制约权力机制，引起有监督权的国家权力机关的注意，使之采取产生法律效力的措施。

但在监督实践中，这两种机制并没有很好地衔接配合，权力制约机制并没有及时回应权利制约机制发现的问题，使权利制约机制功能得不到充分发挥，监督客体对群众监督的忽视使权利监督流于形式。

⒉各种监督机制自身存在的结构上的问题，导致监督功能受限。

一是权力监督机制存在的问题。

首先，从权力监督主体看，各监督主体协调配合不够，没有形成高效运行的有机整体。

从实践上看，权力监督机制作用的有效发挥需要各监督主体之间的协调一致才能增强其整体功能。

各个权力监督主体分别负责各个不同的监督环节，有着不同的监督任务，对其中的任何一个部门都是多头共监，所以，彼此之间只有协调一致，密切配合，才能增强其整体功能和监督合力，充分发挥多元化监督体系的优越性。

在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，彼此缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。

这种状况使行政监督缺乏合力，难免存在“交叉带”和“空白带”，削弱了行政监督的整体效能，导致了监督功能的弱化。

其次，从权力监督主体与监督对象关系上看，监督主体之间及与监督对象之间利益相关化使权力监督无动力。

权力监督（行政系统内部内自我监督、专门监督和行政系统外部政党监督、司法监督、权力机关监督）应该是行政监督的核心和主体。