加快农村城镇化进程 从根本上解决“三农”问题

四、加快农村城镇化的主要措施
随着农村经济和整个国民经济的快速发展，农村城镇化已成为不可阻挡的历史潮流。农村城镇化滞后和农村剩余劳动力多已成为我国经济社会发展面临的最大结构性问题。目前我国的城镇化率，与同等经济发展水平国家相比要低约１０个百分点，与同等工业化水平国家比要低约２０个百分点。因此，从根本上解决“三农”问题，必须城乡统筹考虑，打破城乡分割的二元格局，采取有力措施，加快推进农村城镇化，加快农村劳动力向非农产业和城镇转移，逐步减少农民，增加农民就业机会，增加农村人均资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。
二、农村城镇化滞后的原因分析
农村城镇化问题的存在，原因是多方面的，既有经济发展方面的，又有体制政策方面的；既有社会历史方面的，又有人为习惯方面的，归纳起来，主要成因表现在以下几个方面：
１、薄弱的城镇化基础。我国的城镇化起步于１８４０年，比世界城镇化的历史开端晚了４０—８０年。在帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压榨下，中国近代工业发展极其缓慢，以近代工来为基础的城镇化也因上而步履蹒跚。解放初，我国城镇不仅缺乏发达的现代工业支撑，手工业也十分落后，而且城镇基础设施和公用事业薄弱，城镇居民生活质量极其低下。这说明，我国的城镇化不仅起步晚，而且底子薄、基础差。
５、传统计划模式的惯性支配。２０世纪８０年代初期，我国乡镇企业和农村城镇化，选择以分散化为特征的传统模式，有其必然性和合理性。这是因为在城乡分割、部分分割、地区分割的计划经济体制下，产品市场特别是要素市场和产权市场严重发育不足，城镇建设完全依赖政府投资，农民和乡镇企业进入城市难度极大，资源、要素和产权实现跨地区、跨部门优化重组交易成本极高。可以说，小城镇道路是在城乡分割的二元经济体制下推进农村城镇化的必然选择和无奈之举。随着市场经济体制的逐步建立，乡镇企业和小城镇分散发展的局限性也迅速凸现出来。但计划经济体制的惯性和已经形成的乡镇企业和小城镇的分散布局，在短期内是难以消除的。在相当长的时间内，它对我国小城镇建设和农村城镇化还将继续发挥作用。
７、政府推动的越位和缺位。推进农村城镇化，政府的缺位和越位，都会产生不良后果。政府推动的缺位，必然导致城镇建设缺乏有效的宏观规划和合理布局，盲目投资、重复建设在所难免。政府失去的越位，就是以行政权力为中心的资源配置机制过度发挥作用，强化自上而下按行政级别设市建镇并相应进行城镇管理的倾向，导致各地按行政格局规划城镇发展蓝图；导致城镇建设中的相互攀比，形成城镇功能雷同化的倾向；导致城镇基础设施建设严重超前于产业发展，形成“有城无市”的城市空壳化倾向；使城镇发展呈现出高成本推进的特征，使整个社会对城镇化的良好预期潜伏着转化为城镇化泡沫的隐患，其极端形态，是将城镇化过程简化为行政区划变更、政府圈地造城搞基础设施的过程。
４、资源利用效率低，资产闲置浪费现象严重。小城镇在土地资源利用上，普遍重平面扩张，轻挖潜改造，盲目攀比，建设宽马路、大广场，用地粗放，效率较低，造成土地资源的严重浪费。有的小城镇旧镇区存在大量处于闲置或低效利用状态的企事业用地和村民宅基地，又在新镇区大量征用土地，搞工业园区建设，造成土地“征而不用”，形成新的撂荒和闲置。
３、城镇对乡镇企业的集聚功能较弱，农村工业分散布局仍然相当严重，农村服务业发展缓慢。根据农业普查资料，１９９６年末全国拥有各类非农乡镇企业１３９．８万家，其中分布在县城和大中城市及工矿区的占５．６％，乡镇所在地的占２０％，村及村以下的占７４．４％。这说明，农村小城镇对乡镇企业的聚集功能还没有充分发挥出来。由于农村人口居住分散，交通条件较差，许多为生产生活服务的行业无人兴办或兴办起来由于消费人数过少而不划算，导致农村城镇的服务业发展严重滞后，无法形成规模优势。
一、农村城镇化存在的主要问题
我国农村城镇化水平虽然与历史相比有了较大提高，但我们与国际横向对比一下，就可以看出我国中小城市、小城镇发展水平严重滞后，与经济发展水平极不适应。农村城镇化面临的主要问题是：
１、农村小城镇规模小，起点低，区位优势和产业优势不突出。小城镇积极效应的发挥，在很大程度上依赖于其人口规模。近几年，虽通过“撤乡并镇”、“小乡镇合并”等途径，许多地方的小城镇的镇域面积有所扩大，但仍有相当一部分小城镇人口不足１万人。小城镇规模过小，往往导致城镇功能不健全；基础设施投资成本高，使用效率低，配套服务能力弱。这势必妨碍小城镇集聚效应的发挥和第三产业的发展，影响小城镇的产业升级和产业优势的形成，从而导致小城镇对周边地区缺乏辐射带动能力。
６、宏观制度安排的偏向。财政逐级包干体制的实行，使各级政府成为相对独立的利益主体，不仅加剧了乡镇企业和小城镇分散格局的形成，而且增加了小城镇管理的体制障碍。县以上各级政府尽可能地上收财权、下放事权，使基层镇政府掌握的建设资金越来越少；政府及其各部门财政与事权严重不对称，自求平衡的压力较大，“吃饭财政”使小城镇建设对上级财政的依赖性增强。现行小城镇建设土地征用和管理制度，不仅加剧了农村土地的产权残缺，还为侵犯农民土地利益提供了可能，而且还会从供求两方面产生对城镇土地利用的不利影响。利用在土地一级市场上的国家垄断，人为压低土地征用价格，容易导致城镇建设用地的需求膨胀，加剧土地资源的浪费和粗放经营；人为抬高土地使用权出让价格，容易增加乡镇企业和农村人口向小城镇集聚的成本，从而增加城镇产业发展和农村城镇化的困难。
２、城市向农村扩张型城镇化。它的特征表现在：城镇和城市不断地向小城镇和城市郊区农村扩张。由于在二元城乡社会结构之外，还存在着小城镇和城市郊区农村这一特殊的社会结构，因而这一特殊社会结构就成为连接城市与农村的纽带，城市向农村扩张型城镇化就是在这一特殊区域里逐渐培植工业园区、文化园区、居住园区等与城市工业相配套的专业化区域，使小城镇和城市工业相配套的专业化区域，通过这些园区使小城镇和城市郊区农村向城市社区过渡，逐步实现农村城镇化和城乡一体化。这种城镇化类型在长江三角洲的“苏南模式”和珠江三角洲的“珠三角模式”以及许多大中城市周围比较常见。
２、重工业优先发展战略的长期实行。新中国成立后，在相当长的一段时间内，我国实行的是优先发展重工业的战略。由于重工业资本有机构成高，大多属于资本密集型行业，因而对劳动力的吸收能力较低。有关研究表明，从１９５２—１９８７年新增工业投资应当吸纳劳动力１７１１３．７万人，而实际吸纳劳动力仅８０９７万人，少吸纳９０１６．７万人，即实际吸纳的劳动力仅为应吸纳劳动力的４７％。显然，这是农村城镇化滞后的一个重要成因。
１、农村向城市转移型城镇化。它的特征表现在：从农村边沿向城市不断推进。这种城镇化类型就是在农村和城市之间的农村边沿区域里，选定一个具有较好环境和条件的地方发展农村工业，建成一定的农村工业基础，先走工业化道路，逐步实现农村工业化、农业现代化和农村城镇化。这种城镇化类型为发达国家所普遍采用。
２、城镇规划布局水平低，总体品位不高。随着农村城镇化及城市群体规模的扩大，城镇宏观规划的重要性日益显现出来。在许多小城镇密集的经济发达地区，小城镇已成为城市群不可分割的组成部分；小城镇的运行效益，越业越取决于它在城镇群中的具体地位。但目前在城镇规划中，普遍存在重单项规划，轻城镇体系的宏观规划；重建设规划，轻社会经济发展规划的现象。缺少现代化、市场化的运作理念，用小农经济思想指导城镇建设，用计划经济方式规划产业和市场，造成许多城镇规划无特色、建设无风格、产业无优势、城镇无形象、总体无品位。不少地方的城镇成为所在区域不同规模城市的简单“克隆”，毫无个性和特色。
３、农村内生型城镇化。它的特征表现在：在农村区域内部发展农村工业，实现农村工业化，然后将已经工业化的这一区域扩张为城镇，逐步实现农村城镇化。这种城镇化类型表现最为典型的就是在农村区域内部通过发展乡镇企业，实现农村内部工业化和农村内部城镇化。浙江温州地区和苏南许多地区的农村城镇化就是这种模式的典型代表。
４、城乡户籍制度的束缚。１９５８年我国把居民户口分为农业户口和非农业户口两种形式。以这两种户口为基础，国家相继推出了与户籍制度相配套的就业、食品供应、社会保障、住房等制度。这种城乡分离的户籍制度人为地压制了社会对城镇人口的供给和需要，它不仅使进城的农民，只能在“体外循环”，不能变成真正的城镇市民，过着二等公民的生活，从而在一定程度上消弱了城镇对农民的吸引力，更加严重的是它分割了劳动力市场，把劳动人口分成农业户口和非农业户口两部分。农民既成为工业化积累贡献的源泉和被剥夺的对象，又日益成为计划体制下沉重的历史包袱。
４、“飞地”型农村城镇化。它的特征表现在：在边远地区或落后地区，由于对丰富而独特的自然资源的有效开放和利用，形成一种具有特色的推进型产业并带动其他相关创新产业的迅速发展，从而形成了一种特殊的规模经济形态，并最终形成具有一定规模和特色的著名旅游城镇和城市。这种类似“沙漠绿洲”的“飞地”区域，可以不经过农村工业化阶段直接向城镇化过渡，实现农村城镇化。中西部具有丰富旅游资源的区域，可以走“飞地型”农村城镇化的路子，把旅游产业培育成支柱产业，使旅游经济成为支柱经济，把旅游城市或小城镇建成远离工业污染，纯净迷人的“世外桃源”和人们休闲渡假的游乐胜地。 来自 三、农村城镇化的思路和模式
按照中国国情，我国的农村城镇化不能走一些国家只发展大城市和农村劳动力都涌进大城市的路子。按照党的十六大精神，我国农村城镇化的总体思路是：实行大中小城市和小城镇并举的方针，形成分工合理，各具特色的城市体系；注重发展小城镇，同时积极发展中心城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。
５、小城镇管理体制和管理手段落后，整体形象与城市形成较大反差。小城镇仍然沿用过去乡镇的管理体制和模式，市县条条管理部门直接把腿插到建制镇，当地镇政府无权管理和协调。建制镇政府对社会事业的管理功能弱化，公共产品供给职能没有手段履行，生产生活环境条件赶不上经济条件好的村。如环境卫生整治，习惯于运动式的打扫卫生，上级检查时突击清扫，平时垃圾乱倒、污水乱流、胡搭乱建、塑料袋乱飞、尘土飞扬等现象随处可见，与临近城市干净整洁、绿化美化的环境形成极大反差。
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