城市规划管理需求下的控制性详细规划

城市规划管理需求下的控制性详细规划
摘要：随着城乡规划法的实施，控制性详细规划的法律地位得到空前的提升，成为城市规划实施管理直接的法律依据。

但传统的控制性详细规划编制方法既不适应当今中国快速城市化进程和各地政府的行政管理需要，也不能满足《城乡规划法》中控制性详细规划全覆盖的要求。

未来控制性详细规划如何编制？如何审查？如何使其适应新的变化？笔者表达了几种观点。

关键词：控制性详细规划；城市规划管理；控规编制体系；控规纲要
Abstract: along with the implementation of urban and rural planning, regulatory detailed planning legal status get unprecedented ascension, become the city planning implementation management direct legal basis. But the regulatory detailed planning of traditional method is not adapt to China’s rap id urbanization process and the local government administrative management need, also can’t satisfy the urban and rural planning “in regulatory detailed planning of complete coverage of requirements. The future regulatory detailed planning how to prepare? How to review? How to make it to the new changes? The author expressed several views.
Keywords: regulatory detailed planning; Urban planning management; The regulatory planning control system; Regulatory guidelines for
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
我国控制性详细规划（以下简称控规）管理制度是改革开放后，尤其是土地有偿使用制度实施后，借鉴国外“土地区划”的方法逐渐建立起来的，1991年9月颁布的《城市规划编制办法》第一次明确了控规在城市规划编制体系中的地位。

此后，控规迅速普及，对引导全国城市的发展起到了重要的作用。

2008年1月1日新的《城乡规划法》颁布实施后，控规法律地位空前提升，成为城市规划实施管理直接的法律依据，是国有土地出让、开发和建设管理的法定前提条件。

然而，控规面对当前城市建设的飞速发展，城市中新区建设和旧区改造项目不断突破原有控规指标，给城市发展到来一系列社会问题，这些问题的出现缘于城市规划建设面临各类不确定因素。

其中现行控规编制技术不成熟、控制指标的确定缺乏科学性是较为重要的因素之一。

然而，近年来控规似乎越来越难以适应城市建设与规划管理的需求，控规中规划的指标频繁调整在各个城市屡见不鲜，控规的严肃性和法律性受到挑战。

未来控规如何编制？如何审查？如何使其适应新的变化？这些都是亟待解决问题。

因此，有必要对当前城市规划管理中存在的问题寻求解决对策，使城市规划和建设事业走上健康发展的道路。

控规最重要的作用就是直接指导规划审批管理，通过一个个具体建设项目落实城市规划意图。

所以，其编制必须要围绕规划审批管理需求来开展。

1、建立分级控规编制体系
在快速城市化的背景下，要实现规划对城市发展适度超前的引导和有效管理，满足《城乡规划法》要求，必须迅速在城市规划区内的所有用地上建立起关于城市土地使用空间规则，即实现控规全覆盖。

但城市规划是一个动态的过程，依据当前控规在各个城市中实施的效果看，传统式标准化、详细化控规全覆盖无法适应城市的动态发展，不能适应当今中国快速城市化进程和各地政府的行政管理需要，应建立全新的控规模式。

按过去的规划编制体系，将总规的意图向控规落实的过程中，分区规划是两者衔接的重要节点。

由于《城乡规划法》弱化了分区规划的法律地位，加上我国中小城市基本没有编制分区规划，使得分区规划需解决的“上、下规划衔接”的关键性问题，转嫁给了控规编制工作，这就需要加强控规的整体性控制，传统控规重于地块控制的控制局限，即使实现控规全覆盖，也无法适应城市动态发展特征，面对这样问题，应建立“控规纲要+单元控规” 的分级控规编制体系。

第一层级是编制控规纲要性控规。

为了更有效地指导城市建设，越来越多的规划编制完成，但是对于某一地块而言，可能在不同的规划中提出了不同的控制要求，这些不同的控制要求，有时不可避免地会发生冲突，这就需要控规纲要来统一协调，构建统一的控规管理平台，尝试解决控规与上位规划的衔接，不同地区控规之间的协调、对城市实施整体性控规、增强地块控规的上位依据等难度。

纲要性控规以总规规划为依据，在总规划建设用地范围，实现控规“覆盖”，研究控规编制的重大原则问题，依据总规确定的规划结构、功能分区、地区特征及行政区划界线等划分编制单元，确定编制单元的控制性框架（包括单元的发展定位、规模容量、控制重点等），落实公益性公共设施、道路交通设施、市政设施、公共开敞空间等“刚性” 控制内容，提出编制单元建设强度、人口容量、密度分区、高度分区等控制内容。

第二层级是编制单元性控规。

近似于传统意义上的控规编制，“编制单元”是控规的基本单位，一般是城市功能片区，如中心区、居住区、历史街区等，每个编制单元在控规纲要指导下进行，树立不同地区实施不同深度，不同侧重的差别化控制理念。

主要任务是具体落实和深化纲要控规，根据其确定的编制单元，对编制单元进行功能定位、功能组织、规模容量、密度分配、土地利用、道路交通、城市设施、景观环境等方面进行研究，确定编制单元的空间结构、用地布局、城市“六线”（道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线）和两大设施（公益性公共设施+市政基础设施）控制、道路交通、绿地系统、市政工程、街区控制要求等，为下面传统控规（街区+地块控制）提供有效指导。

这样，通过“控规纲要+单元控规”的控规编制思路和覆盖策略，即免避围绕土地开发需求突击进行控规编制到来的仓促、问题研究不够、整体性控制缺失、不同地段不对接等问题，又使控规有差别模的“全覆盖”编制，单元分期推进，不断积累经验、提高编制水平，增强控规的科学性和适应性。

2、注重控规“刚性”和“弹性”的合理控制
一是用地类别的细化应适度。

随着经济社会的发展、土地市场的丰富和城市规划的完善，近年来不少城市在大、中、小类城市用地基础上增加了用地类别，并对小类进一步细化，称为小小类，在控制性详细规划编制中有越分越细的现象，甚至有时片面地将分得细致的程度当作评编制质量的标准之一。

事物总是有有两面性的，分得细固然提高了规划的确定性，但同时也降低了规划的适应性。

对规划的确定性和适应性应当针对当地发展需求和规划管理特点把握好合适的分寸。

对重要公共利益和确定性内容应努力细分，以利加强刚性控制；对市场性和非确定性内容，类别细分则宜适度，以加强地块兼容性和弹性引导，使规划更加适应市场变化。

特别是《城乡规划法》实施以后，对控规的修改明确了几近苛刻的程序，对城市规划管理者而言适度的弹性控制显得尤为重要。