南水北调中线水源区生态补偿内涵及补偿机制建立

南水北调中线水源区生态补偿内涵及补偿机
制建立
2011-10-26 09:20:11
【原文出处】林业经济
【原刊地名】京
【原刊期号】20109
【分类名】生态环境与保护
【英文标题】Connotation of Eco-compensation and Establishment of Compensation Mechanism for the South-to-North Water Diversion Project (Middle Route)
【标题注释】基金项目：国家社会科学基金项目（项目编号：07BJY037）。

【作者】朱桂香
【作者简介】朱桂香，河南省社会科学院郑州 450002
朱桂香，河南省社会科学院研究员，研究方向：生态经济与可持续发展。

【内容提要】在借鉴国外生态补偿实践的基础上提出：南水北调中线水源区属于流域水环境保护的生态补偿，其补偿方式有着复杂的多样性；其生态补偿机制的建立，需要多个相关部门的协调合作，尽快建立相关的法律法规，建立生态补偿专项基金和补偿主体多元化机制，强化和完善生态补偿的税收调节机制，实行水源区生态标志制度。

【摘要题】经济与管理
【英文摘要】The waterhead area belongs to the ecological compensation of basin water environmental protection, and its compensation way is multiform, establishing its ecological compensation mechanism needs some related department's cooperation, to establish relevant laws and regulations as soon as possible, to establish the ecological compensation special fund and compensation main body diversification mechanism, to strengthen and consummate the ecological compensation revenue adjustment mechanism, and to implement a eco-labeling system.
【关键词】生态补偿/必要性/科学内涵/措施/水源区
ecological compensation/necessity/scientific
conotation/countermeasures/waterhead area
1建立南水北调中线水源区生态补偿机制的意义
南水北调中线工程是实现我国水资源合理配置，缓解北方广大地区水资源短
缺的重大战略性基础设施。

建立南水北调中线水源地生态补偿机制是水资源有偿使用制度的重要内容之一，是以保护生态环境、促进人与自然和谐与可持续利用生态系统服务为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场等经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

长期以来，我国在解决生态保护问题方面一直沿用行政命令的思维方式和方法手段，即在水源地等生态保护区利用行政手段强令地方政府和居民进行水源保护，造成水源地生态保护不同利益主体的错位和有失公平。

一方面，水源地保护外部效应显著，政府强力推导；另一方面，保护者必须牺牲个体和地方的利益，损失他们的发展权。

而作为系统的保护者，在为社会做出牺牲的同时，如果不能得到应有的补偿是不公平的，同时这种行为也是难以持久的。

因此，探索如何利用经济手段使人们的生态保护行为得到经济补偿，研究尽快建立南水北调中线水源区的生态补偿机制和政策框架，是促进系统的生态环境保护、落实科学发展观与构建和谐社会，实现社会公平的必然要求，同时，对我国跨地域、跨流域水资源的开发利用在实践探索和理论创新方面也会产生一定的意义和战略影响。

从落实科学发展观的要求出发，研究构建南水北调中线水源区的生态补偿机制，主要目的有两个。

一是对长期以来我国资源无限、环境无价根深蒂固观念的挑战。

水资源应当与煤炭、石油、天然气一样，成为一种商品，缺水地区调用有水地区的水资源，应当给予一定的补偿，促使水资源的开发者、经营者和利用者改变水资源是公共物品无需付费的观念，使整个社会认同生态功能的价值，并由“谁污染谁治理”的理念向“谁受益谁付费”理念的转变，打破和摒弃“先污染后治理”的发展模式。

二是通过建立生态补偿机制，使生态受益人支付一定的费用，实现所有权人的经济利益，使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们环境保护的责任感，在潜移默化中将生态保护变为人们的自觉行动。

这
种生态意识的深化不仅有利于生态保护资金的筹措，也可以缓解社会经济发展同资源环境恶化矛盾的对立与冲突，有利于构建和谐社会和实现科学发展。

2国内外生态补偿的实践与现状
自20世纪80年代以来，国外许多国家和地区进行了大量的生态补偿方面的研究与实践（国际上称生态补偿为环境服务付费或生态系统服务付费），采取了一系列的生态补偿措施。

德国是欧洲开展生态补偿较早的国家之一，其补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平，资金支出主要是横向转移支付。

他们实行的是由生态受益的富裕地区直接向生态保护的贫困地区州际间横向财政转移支付，以州际财政平衡基金为主要内容，建立了一整套复杂的计算方法以确定转移支付的数额标准，比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策。

易北河贯穿两个国家，上游在捷克，中下游在德国。

1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。

1990年后，德国和捷克达成共同整治易北河的协议，成立双边合作组织。

整治的目的是长期改良农用水灌溉质量，保持流域生物多样性，减少河流两岸污染物的排放。

双方设置了8个专业小组：行动计划组负责确定、落实目标计划；监测小组确定监测参数目录、监测频率，建立数据网络；研究小组来研究采用何种经济、技术等手段保护环境；沿海保护小组则主要解决物理方面对环境的影响；灾害组的作用是解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度；水文小组负责收集水文资料数据；还有从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织工作情况和研究成果的公众小组以及法律政策小组。

根据双方协议，德国在易北河流域建立了7个国家公园，占地1500km[2]；
全流域有200多个自然保护区。

协议规定，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。

在易北河流域整治的过程中，德国多方筹集资金和经费，目前的来源主要有以下几个部分：财政贷款，研究津贴，排污费（居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门），下游对上游经济补偿。

在2000年，德国环保部曾出资900万马克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，在满足各自发展要求的同时，实现了互惠互赢。

经过一系列的整治，目前易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，起到了明显的经济效益和社会效益。

中美洲的哥斯达黎加也是流域生态补偿比较成功的例子，当地的公共水电公司和私营公司为使河流年径流量均匀增加，保证水量供应，同时减少水库的泥沙沉积，公司按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金提交资金，国家政府基金则在此基础上按每公顷土地另外添加30美元，以现金的形式支付给上游的私有土地主；同时要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地，而对于那些刚刚采伐过的林地或计划用人工林来取代天然林的地主将没有资格获得补助。

日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性，早在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中，把建立对水源区的综合利益补偿机制作为普遍制度而固定下来。

美国政府为加大流域上游地区居民对水土保持工作的积极性，建立了水土保持的补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。

我国最早进行生态补偿的实践开始于20世纪80年代末，初期主要是集中在林业和农业领域，如退耕还林、天然林保护工程等。

90年代末期，流域治理领域才开始引入生态补偿机制。

许多专家学者从不同的领域和视角，借鉴国际上对生态系统服务功能研究的思路，对全国重点领域的生态系统服务功能进行了量化测算和研究。

以中国工程院院士李文华为组长的中国环境与发展国际合作委员会成立了生态补偿机制与政策研究课题组，对于中国的生态补偿机制开始进行了深入的研究探讨，通过实践研究证实了生态系统的服务功能，揭示了生态系统的巨大价值，并提出单纯以GDP为核算标准的经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵，在理论上阐述了进行生态补偿的重要意义，同时也为生态补偿的标准计算提供了理论依据。

当前我国正在进行的生态补偿试点示范，对我国不同领域生态补偿机制建立在理论和实践方面作了创新研究探索，不仅有中央相关部委推动国家政策形式实施的生态补偿，还有地方自主性的实践，为我国建立生态补偿机制积累了经验和奠定了基础。

生态补偿涉及复杂的利益关系调整，虽然我国生态补偿制度起步较早，但发展缓慢，特别是运行机制简单，没有起到应有的作用，对生态补偿原理性探讨的较多，针对具体区域、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系，诸如对南水北调中线水源区这样人工跨地域、跨流域输水的生态补偿问题更是缺乏有针对性的深入研究。

3南水北调中线水源区生态补偿机制的主要内容
生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。

其内容主要涉及生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态服务价值等。

3.1生态补偿的方式
生态补偿的方式是指生态系统服务功能的价值得以实现的手段和形式。

生态补偿的方式因不同的分类标准而不同。

南水北调中线水源区属于流域水环境保护的生态补偿，其主要补偿方式可进行4种划分：
3.1.1根据生态补偿的支付主体来划分
主要有国家补偿、区域补偿和产业补偿。

在政府主导的项目性的生态补偿工程中，采用的是国家补偿的方式，南水北调工程基本上属于此类。

区域补偿目前在我国尚处于探索阶段，有一定的发展潜力，但困难在于需要区域之间的协商、谈判，其交易成本较高。

产业补偿是受益企业对上游地区生态保护者的补偿，例如，在水源区坡度较陡的山区退耕还林（草）后，水土流失得到控制，生态环境的改善和产业结构的调整将使生态经济系统进入良性循环，区域内畜牧业和特色农业将会带来可观的经济收益。

因此，受益的产业应当从其收益中提取一定比例的资金对保护区群众或生态服务的提供者给予经济补偿。

3.1.2根据补偿的支付方式来划分
一是货币补偿，这也是最常用的一种补偿方式，对于受偿主体来说也是最便利的方式。

常见的形式有：补偿金、税费减免或退税、开发押金、补贴、财政转移支付、贴息和加速折旧、复垦费等。

二是实物补偿，给予受偿主体一定的物质产品、劳力、土地使用权，以改善其生活条件，增强生产能力。

三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务，如生产技术咨询，增强受偿者的生产技能或提高其
管理水平，为其培养输送各级各类人才等。

四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策，使受偿者在政策范围内享受待遇。

五是项目补偿，是指补偿者以项目支持的形式将补偿资金转化为技术项目，通过在受偿者所在地从事一定工程项目的开发或建设等方式进行补偿，帮助生态保护区群众建立替代产业，或者对无污染企业的上马给以补助以发展生态经济产业，如生态移民、异地开发等。

3.1.3根据补偿基金的来源来划分
主要有公共财政补偿方式和市场机制补偿方式。

前者可分为纵向财政转移支付和横向财政转移支付；后者又可分为自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标识等形式。

3.1.4根据补偿的渠道来划分
可分为直接补偿和间接补偿。

直接补偿是受益对象根据水源地提供的水资源和水生态，结合经济发展水平以及支付意愿而提供给水源地的补偿。

称市场化补偿，包括公共支付，一对一的交易、市场贸易以及生态标记等。

间接补偿是水源地生态受益者以生态环境税收或生态专项基金等形式将资金转移给财政部门，通过财政转移支付等形式补偿给水源地。

也称为政府补偿，是以公共属性强的生态要素为补偿客体的补偿方式，包括上级政府对下级政府财政收入资金的纵向无偿划拨和各地财政之间的横向转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目的实施、减免税赋等。

3.2生态补偿的对象和原则
3.2.1生态补偿的对象
可以分为对生态保护做出贡献者给以补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给以补偿。

还包括对生态环境本身的补偿，以优化和提高生态环境质量；对破坏生态和使用自然资源行为的收费；对个人或区域保护生态环境的行为进行补偿；对具有重要生态环境价值的区域或对象的保护性投入等。

3.2.2补偿的具体内容
包括生态保护和建设的投资成本，生态移民的损失，直接淹没基础设施和土地、农业的损失，水源地的社会经济综合损失，牺牲的发展机会成本等。

如对丹江口库区生态移民的补偿是遵循有土安置的原则，划定一定面积的土地供移民居住和耕种，然后每人每月再补助50元，连续补助20年。

3.2.3建立生态补偿机制应遵循的基本原则
包括“谁开发、谁保护，谁受益，谁补偿”的原则；不欠新账、多还旧账的原则；中央指导、地方推动、公众参与的原则；公平公开、权责一致的原则；先试点、后推广的原则；善于借鉴、勇于创新的原则；先节水后调水、先治污后通水、先生态后用水的原则等。

3.3补偿标准的确定
生态服务功能价值应该是生态补偿标准的基本依据和主要参照条件，涉及生
态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。

生态补偿标准是生态补偿的关键要素之一，由于不同的分类方法，生态补偿标准也有多种分类。

3.3.1生态补偿标准的含义
生态补偿标准包括生态服务提供者的补偿标准（受偿者）和对受益者的征收标准（受益者的支付标准），是机会成本（粮食产量减少的损失，牲畜减少的损失，植树种草或其他生态保护措施的投入，其他损失和投入加产业结构调整补贴，劳动力支出、技术指导和技能培训费用，发展新产业所需要的新设施的投入等）加上交易额成本等于生态补偿总的资金需求（受益者应支付的金额）。

即：补偿标准（指标）＝机会成本＋交易成本＝生态补偿总的资金需求，理论上生态补偿的数额应当大于或等于机会成本或环境治理和生态恢复的成本而低于生态系统服务功能的价值。

3.3.2生态补偿标准的确定方法
根据生态补偿标准的确定方式可划分两种方法。

一是核算法，核算法是以生态环境治理成本（生态环境保护投入）和生态环境损失（生态服务功能价值）评估核算为基础，确定生态补偿标准的方法。

二是协商法，协商法是指生态补偿法律关系中的利益相关者之间就生态补偿的范围和数额进行磋商、谈判从而确定其补偿标准的方法。

3.3.3对生态保护补偿标准的核算
主要有两种方法。

一是对生态服务功能进行价值评估，生态服务功能价值评估是对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行评估与核算，但由于其测算数额巨大，难以直接作为生态补偿的依据。

二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算，即对受偿者机会成本损失的核算，如水源地山区退耕还林（草）工程所直接造成的农民粮食产量减少、部分生产工具的闲置、劳动力的剩余，以及保护生态公益林所放弃的森林砍伐或种植经济林的收益等。

此方法旨在把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能的提供者，使其可以获得足够的劳力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务。

因此，该方法在国内外运用较为普遍，具有较强的可行性与可操作性。

如为了保证中线工程的水质，仅陕西省汉中地区就关闭了大量的工业企业，进行了大规模的退耕还林。

到2007年底，丹江口库区已开展重点治理的小流域有870条，投入建设资金30多亿元，初步治理水土流失面积9714，提高治理程度21％，水土保持措施年均拦蓄泥沙总量3700多万t。

累计完成退耕地造林30.76万，荒山造林26.87万；建立自然保护区19个，面积3456，区内森林覆盖率较“九五”末提高6个百分点以上，这些都是核算补偿标准需要考量的问题。

3.3.4对资源开发生态补偿的标准核算
一是生态环境价值损失核算，资源开发活动往往会导致不同程度的植被破坏、水土流失，土地资源、水资源、生物多样性和景观资源等也容易受到直接影响，造成生态服务功能的损失；二是环境治理或生态恢复的成本核算，环境治理和生态恢复的成本是资源开发活动所造成的直接损失之一，理应纳入生态补偿的核算范围。

如南水北调中线工程水源地河南省南阳市天然林保护工程项目的投资
估算标准如下：人工造生态林按每1／15补助200元；封山育林每1／15补助70元；飞播造林每1／15补助120元；低质低效林改造每1／15补助100元；现有林管护按每人管护200 ，每人每年管护费8000元的指标确定的补助标准。

3.3.5流域水源地生态补偿标准的测算
这是流域生态补偿机制建立的关键，也是近年来争论的焦点和难点问题。

水源地生态补偿标准的测算。

一是生态受益者对保护者进行生态补偿问题，主要是对水资源生态功能或生态价值的补偿，包括对因为开发利用水资源而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿费（税）。

二是对为保护和恢复水生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，这既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对生态环境保护做出努力并付出代价者的合理的经济补偿。

三是根据环境治理成本并结合当地经济社会发展状况确定的补偿标准，要在维护饮用水安全的前提下，积极开展水源区建设项目对区域生态环境和当地群众生产生活方面的影响及水源地生态补偿标准测算。

4建立南水北调中线水源区生态补偿机制的具体措施
生态补偿本身是一个复杂的系统工程，涉及地方、部门和区域利益的再分配，涉及政策和制度安排的调整，涉及理论和方法的创新，面临着资金、技术、体制和制度等障碍和困难。

在理论上有许多十分清晰的问题，而在实际操作过程中往往会遇到难以逾越的障碍；在项目设计研究的各个环节，难免存在制度性的缺陷，需要不断地摸索和探索，以科学的态度来认识和实践生态补偿机制的建立。

4.1加强多部门联合调研，制定切合水源区实际的产业发展规划及配套政策
南水北调中线水源区要建立生态补偿机制，需要多个相关部门的联系和协调，必须在调查研究的基础上，根据不同的生态补偿责任原则，在不同时期、不同层次和不同范围内，确定相关责任主体的身份与责任，确定水源地生态补偿的对象、要素及标准。

按照“南北双赢、南北两利”的原则，参照国家支援三峡库区的成功经验和做法，制定出切合水源区实际的产业发展规划及配套政策，并要求对水源区长远发展、水源安全保障给予特殊的政策扶持；对于区域内已有的退耕还林、天然林保护、生态公益林补偿、农村能源建设等政策措施，进一步向水源区倾斜；还可以组织北方受水城市在项目、资金、技术等方面对水源区进行对口支援。

在实践中应探索建立上级政府协调机制和纵向财政转移支付、地方政府横向财政转移支付和市场化补偿管理体制相结合的生态补偿机制。

借鉴国内外对生态系统服务功能研究的思路，遵循生态经济规律，采取系统工程的研究方法，实证分析与理论研究相结合，从生态服务功能的价值量化等理论与方法探讨走向建立生态补偿机制的政策设计研究。

4.2尽快建立生态补偿机制和水权、水价、水市场的相关政策法规
要开展生态保护立法研究，以立法的形式规范生态补偿行为，将生态补偿的范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来，为生态补偿机制的建立和生态补偿的实施提供法律保障。

要实行绿色国民经济核算体系，建立绿色考核制度，把生态环境污染和破坏造成的损失作为成本计入经济增长的统计中去。

4.3建立生态补偿专项基金和补偿主体多元化机制
采取国家投入和受水区筹资相结合的办法，建立稳定的生态补偿机制。

加强
中央和地方政府财政转移支付力度，将生态补偿纳入中央财政的一般性转移支付制度、建立水资源费征收返还机制、逐步建立中央政府协调监督下的利益相关方生态补偿的自愿协商和市场交易制度、实行永久性粮食补助政策等。

构建生态保护长效投入机制，增加对水源地区环境治理和保护的专项财政拨款，财政贴息和税收优惠等政策支持。

还要利用经济激励手段和市场条件探索多渠道融资机制，通过市场化的补偿机制，实现水源地保护者与生态受益者之间的“对接”，各利益主体通过市场机制享受其权力并承担相应的经济、社会责任，实现各自的利益诉求。

4.4强化和完善生态补偿的税收调节机制
要调整和完善现行的资源税，增收水资源税，争取南水北调的水资源费多增收0.1元，用于水源区的生态资源保护和生态环境建设，确保水资源的安全畅通无阻，以缓解我国北方地区日益突出的缺水问题；要开征和逐步完善森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为；对非再生资源、稀缺性资源的开发要逐步提高税率并适当扩大征税范围。

4.5生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为南水北调水源区生态补偿的一种政策工具加以应用
生态标志实际上是对生态环境服务的间接支付方式。

生态标志物品和服务既包括产品生态标志，如生态农产品、绿色食品等，也包括旅游景区和文化或生物遗产地标志。

所以，应鼓励重要生态功能保护区积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产品优势，并有广大消费者支付生态补偿的费用，发挥消费税在环境保护方面“寓禁于征”的调节作用。