社会学概论课件第三章_社会救助

地方各级 政府民政 部门根据 保障对象 人数等提 出资金需 求，经同 级财政部 门审核后 列入预算
标准要随着当地生 活必需品价格变化 和人民生活水平提 高适时进行调整
（4）申领程序
一般由户主本人向户籍所在地乡（镇）政府提出 申请；村委会受乡镇政府委托，也可受理申请
申请 审核 审批
受乡镇政府委托，在村党组织领导下，村委会对申请 人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表 会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）政府审核
（3）低保待遇பைடு நூலகம்平 ➢实行地方各级政府负责制
（保障标准）
➢标准由所在地政府民政部门会
城市居民最低生活 同财政、统计、物价等部门制定，
保障标准，按照当 地维持城市居民基 本生活所必需的衣、 食、住费用，并适
民政、财政、统计、物价、审计、 劳动保障和人事等部门各负其责， 具体管理行政区域内城市居民低 保工作
四是通过支持慈善事业的发展，培育和发展公益性的民间 组织，以及倡导开展群众之间经常性的互助互济活动。
第二节 中国社会救助制度的主要内容
一、我国传统社会救济制度及其存在的主要问题
（一）我国传统的社会救济制度
新中国成立初期：政务院1949年12月《关于生产救灾的指示》， 1950年6月《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部发布 了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮 食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。
具体两类人群：一是“三无人员” ； 二是尚有一定收入的城市居民，包 括：领取失业保险金期间或期满仍 未能重新就业，家庭人均收入低于 所在地低保标准的居民；在职人员 和下岗人员在领取工资或最低工资、 基本生活费以及退休人员领取退休 金后，其家庭人均收入仍低于低保 标准的居民
（2）资金筹集
➢ 城市居民最低生活保障所需 资金，由地方人民政府列入 财政预算，纳入社会救济专 项资金支出项目，专项管理， 专款专用
障制度。 1994年民政部作决定在全国范围内开展城市居民最低生括保障
制度试点。 1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保
障制度的通知》，中央政府正式有力地推进最低生活保障制度在 全国的实施。1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生 活保障条例》，使这一制度上升到行政法规规范的层次。 2001年8月，中央要求尽快把符合条件的所有城市贫困居民全部 纳入最低生活保障范围，实现“应保尽保”。 2002年2月，低保资金全部纳入包括中央财政在内的各级财政预 算，
➢现只能保障基本生活需求， 主要是温饱 ➢凡家庭年人均纯收入低于 当地低保标准的农村居民， 均可申请低保 ➢需尽快实现“应保尽保”
对低保对象要进行动态管理
（2）资金筹集 ➢ 资金筹集以地方为主 ➢ 中央财政对财政困难地区给予适当补助 ➢ 鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助
（3）保障标准 由县级以上地方政府按能 够维持当地农村居民全年基本生活所必 需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确 定，并报上一级地方人民政府备案后公 布执行
规形式将农村五保制度稳定下来； 从2006年起，全国各地均将“五保户”供养资金纳入财政预算，
实现了由农民摊派供养五保户到同家财政供养的转变： 2006年1月，同务院颁布新的《农村五保供养上作条例》，核心
内容即是农村“五保户’’从农民供养转变为政府供养。 2、救灾改革 1987年起，民政部开始推行救灾保险改革，这一改革因多种原
➢乡镇政府审核后，报县级政府民政部门审批 ➢要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力 状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、 审批意见
公示内容重点：低保对象的申请情况和对低保对象的民
公示 主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等
（5）资金发放 ➢ 差额发放
原则上按申请人家庭年人均纯收入与保 障标准的差额发放，也可在核查申请人 家庭收入的基础上，按其家庭的困难程 度和类别，分档发放
1．最低生活保障制度
金资助，以满足该家庭成员最低生活需 要的社会救助制度。
2．住房解困
住房解困是指国家为人均居住面积低于规定
3．扶贫
的城市居民，提供价格低廉商品房和承租公 房，以解决住房困难的社会救助制度。
（二）灾害救助 （三）法律援助
扶贫，指政府有计划地通过资金、技术输入 等方式，帮助贫困地区人口发展生产、脱离 贫困的一项新兴社会救助制度专项活动
我国的社会救助工作主要包括4个方面的内容。
一是经常性的社会救助工作，主要是包括城乡最低生活保 障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救 助等专项救助
二是紧急救助制度，主要是指发生自然灾害时对灾民紧急 救助和应急救助行动
三是临时性的救助，主要指对低收入人群的救助工作和对 城市生活无着的流浪乞讨人员，包括流浪儿童的救助
（二）特征 保障义务单向性 保障对象全民性 保障条件限定性 保障目标低层次
性 保障手段多样性
是国家和社会的责任和义务，是公民的基 本权利，不需以履行相应义务为前提
较之社会保险和社会福利，救助对象全民 性是社会救助的重要特征
只有真正陷入贫困境地的公民才有资格 享受
只向救助对象提供保障最低生活需求和简单 再生产的资金或实物
三、中国社会救助制度的主要内容
（一）最低生活保障制度
1、城市低保的主要内容
（1）保障对象
持有非农业户口的城市居 民，凡共同生活的家庭成员 人均收入低于当地城市居民 最低生活保障标准的，均有 从当地人民政府获得基本物 质帮助的权利
条件两个：一是非农户口；二是 共同生活的家庭成员人均收入水 平低于所在地城市居民的最低生 活标准
5、农村低保制度的建立
1994年，山西省民政厅在阳泉市开展建立农村社会保障制度 的试点。1996年年底，民政部在总结各地试点的基础上，要 求各地把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建 设的重点来抓：
2007年年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生 活保障制度的通知》，对农村低保制度建设提出了明确的要求 与具体标准；全国各地随之积极推进农村低保工作，建立和完 善相关制度，农村低保制度自此正式在全国农村全面推进。
即扶贫济困
（二）原则
政府为主，社会为辅
全民性与选择性相结合
提供最低生活保障
无差别待遇
积极救助
就国际视野而言，贫困问题开始被社 会重视，是工业革命之后的事
三、社会救助体系 最低生活保障制度是指由国家对家庭人
（一）贫困救助
均收入低于当地政府公告的最低生活标 准的人口，按照法定的标准给予一定现
6、其他专项社会救助
2003年6月，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助 管理办法》实现了从严格管制到救助流浪乞讨人员的重大转变：
此外，各地还普遍开展了城乡医疗救助、教育救助与住房救助 等专项救助制度建设，在低保制度的实践中还采取了分类救助 的办法，以便有特殊困难的低保户家庭能够获得更多的援助。
➢ 集中支付
要加快推行国库集中支付方式，通 过代理金融机构直接、及时地将低 保金支付到低保对象账户
（6）资金管理
统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村低保资金， 提高资金使用效益
➢ 实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用
一、社会救助的含义 与特征
（一）含义
是指国家与社会面 向贫困人口与不幸 者组成的社会脆弱 群体，无偿提供物 质援助的一种社会 保障制度
郑功成
➢现代社会救助制度源于历史 上的慈善事业 ➢虽仍以救灾济贫为己任，但 已不同于历史上具有浓厚恩赐、 怜悯色彩的慈善救济活动，是 一种通过立法规范并制度化的 社保事业 ➢与其他社保制度一样，都是 立足于社会公平基础上并以保 障国民生活权益、促进社会和 谐发展为宗旨的制度安排
对尚有一定收 入者，批准其 差额享受
区别不同对 象、享受不 同待遇
低保待遇由管 理审批机关以 货币形式按月 发放；必要时， 也可以给付实 物
2、农村低保制度
（1）保障对象
家庭年人均纯收入低于当 地低保标准的农村居民， 主要是因病残、年老体弱、 丧失劳动能力以及生存条 件恶劣等原因造成生活常 年困难的农村居民
1956年，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生 活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面 向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人 的社会成员，社会救济费由国家承担。
1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章 程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、 保穿、保烧、保教、保葬）供养
灾害救助是指国家和社会对于突然遇到紧急或重大灾难的人口和家庭提供资金 和其他形式的资助，帮助当事者摆脱困境、渡过难关的一种临时救助措施。
法律援助是指对固经济困难及其他原因无力承担诉讼费用的社会弱者，政府组 织专业法律人员提供免费或减费的法律帮助，或由司法机关给予减免诉讼费用， 以保证法律赋予其诉讼权利得以实现的司法救助制度
➢ 行为取向上的特殊主义
贫困由个人懒惰、愚笨所造成， 个人应当对自身的贫困负责
贫困不仅有个人原因，现代社 会，贫困是社会制度和社会结 构的产物，国家和社会也应为 个人贫困负责
我国接受了个人贫困观：个 人对贫困负责；救助理念： 施恩思想
第二、制度设计不 规范。
城乡二元制 投入偏少 标准偏低 覆盖面偏窄
当考虑水电燃煤(燃 气)费用以及未成年 人的义务教育费用
确定
各地一般根据当地基本生活品物 价水平，采取“菜篮子法”、 “恩格尔系数法”等方法确定
（4）救助工作程序 低保对象申请 居委会、街道办初步
调查、审核 区民政局复核、审批 市民政局备案 建档、动态化管理 行政复议
（5）保障金发放
对“三无人员” 批准其全额享 受
现代救助理念的缺失和制度设 计呈现的特殊主义倾向，使政 府面对大量需要救助的贫困人 口表现为任意性和随意性，没 有统一标准和法制规范，相当 多时候主要借助于临时性、应 急性的救助措施来应对贫困问 题，从而使很多应得到救助的 人被遗漏在制度之外
二、社会救助制度改革的简要进程
1、五保制度的改革 1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，用专门法
因而未能成功。 3、扶贫 1984年9月中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变
面貌的通知》，将农村扶贫列入最高层的议事日程。 1994年国家实施“八七扶贫攻坚计划”，掀起大规模的农村贫
困地区扶贫攻坚运动；
4、城市最低生活保障制度的建立 1993年6月1日，上海市率先在全国建立了城市居民最低生活保
实物、现金；临时、长期；官方、民间
（三）现代社会救助与 传统社会救济的差异
接受和给予的思想基 础和基本理念不同
救助的范围不同
救助的依据不同
救助的管理水平和方 式不同
学术界使用“社会救 助” ；实践中救助 和救济混用
➢传统：是 “恩赐” 、施舍与怜悯，接 受者处于被动的、感恩戴德的地位 ➢现代：是法定职责，是公民生存权利的 一个方面 根本目的或功能都是维护统治者的社会 秩序，但现代社会救助更重要的是消灭贫 困现象，促进社会发展和文明进步
改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对 象的救济标准；在农村主要是 “五保”，贫困户和灾民、农村 扶贫工作。
（二）我国传统社会救济制度存在的问题
第一，传统社会救助的价 值观念阻碍着我国社会救 助制度的健康发展。两种 对立的贫困观念：
➢ 个体主义贫困观
➢ 结构贫困观
➢ 救助理念上的施恩思想
➢传统：范围特别是内容范围非常狭小 ➢现代：覆盖范围大大扩展
➢传统：依据的是施救者的主观意志 ➢现代：基本依据是有关法律和法规，尽 管体现了统治者的主观意志，但该意志已 上升到法律高度
➢传统：程式和方案基本都是随意的 ➢现代：包含了一套严格管理体系
二、社会救助的目标与原则
（一）目标
克服现实贫困，维持贫 困阶层最低生活需要
➢ 国家鼓励社会组织和个人为 城市居民最低生活保障提供 捐赠、资助；所提供的捐赠 资助，全部纳入当地城市居 民最低生活保障资金
实践看，中央和地方财政 的投入是低保资金的主要 来源；社团、非营利组织 通过募捐善款、善物开办 “慈善超市”等，给低保 家庭提供了粮油衣被乃至 大件家用电器等日常生活 用品，给低保家庭带来了 实惠，增加了福利