美国公共住房政策

美国公共住房政策
美国是一个市场经济比较发达的国家，政府对经济的直接干预少，在住房问题上也不例外。

在美国，联邦政府主要负责解决低收入者的公共住房问题。

一、美国公共住房政策的特点
（一）房源多样化
美国公共住房的来源很多，概括起来，主要有政府直接建房和政府补贴开发商建房两种。

从20世纪30年代开始，联邦住宅管理局就利用贷款和补助金补助地方营建公共住房，供应低收入家庭。

地方政府获得建造、拥有和经营公共住房的权利。

到1982年，此类公共住房约占住房总量的1%，联邦住宅管理局拥有其中的130万套。

从20世纪70年代开始，美国政府减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应。

对于开发商按政府标准兴建、经营廉价住房，政府减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价公有土地，用于降低成本。

例如，1986 年联邦减免税的优惠待遇规定，开发商在为低收入家庭建房后的10年内可以享受住房建造成本70%的减免税待遇。

另外，近年来，美国经济迅速发展，居住收入大幅度提高，越来越多的富裕居民搬进了高级、豪华的住房，他们原来的住房就由较富裕的租住或购买。

而这些较富裕者原有的住房又成为了低收入家庭租用或购买的目标，如此一环接一环，形成了一根淘汰式的链条。

这种淘汰制解决了部分低收入家庭的住房问题，但是，淘汰制本身并不能改善低收入居民的居住条件。

（二）控租与补贴并重
控租是通过立法对公共住房的租金加以限制。

美国的控租主要由地方政府以立法形式作出规定，并通过投票方式进行表决。

如多数票认为租金太高时，地方议会将倾向于控租，尤其在通货膨胀时期，住房消费作为从属于地方政府控制的重要消费领域，更加显得地位突出，控租也就格外受到关注。

在控租政策作用下，美国公共住房的租金长期以来只占低收入家庭收入的25%，其绝对数额比最低市价租金海底20%。

但是，随着限租法规的取消，目前，公共住房的房租已占低收入家庭收入的30%。

美国对低收入家庭的租金补贴先后运用了以下四种形式：（1）砖头补贴。

它于1965年开始实施，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25%与市价租金的差额。

（2）房东补贴。

尼克松执政时期，联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。

（3）住房券。

住房券于1975年扎起四个城市实施，现在几乎遍及美国每个城市。

这种住房券是政府发给低收入者用于领取住房补贴的凭证。

持券人可以根据自己职业的特点，自由选者居住地，只须缴纳不超过自己收入30%的房租，不足部分由政府负责支付。

住房券只能用来支付房租，个人不能以住房券向政府兑取现金。

这种补贴方式使受补贴者有选择住房余地的同时，也提高了人口的流动性。

（4）现金补贴。

里根政府上台后，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70%。

（三）鼓励低收入家庭购房
联邦政府鼓励居民家庭包括低收入家庭拥有自己的住房。

为此，联邦政府提供以下两项优惠政策：（1）税收减免。

联邦政府对第一次购房者实行个人所得税减免，即第一次购房的贷款利息（包括首期付款及每年抵押贷款的偿还额）可以
从个人所得税的税基中扣除。

同时，地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。

（2）抵押贷款。

美国拥有世界上最为发达、完整的房地产金融体系。

金融机构对第一次购房者提供低息贷款或抵押贷款担保。

联邦住宅管理局对住房贷款进行担保，最高担保额为9.7万美元（美国中等水平的住房售价为7万~10万美元）。

购房者向联邦住宅管理局支付相当于担保额3.8%的手续费。

购房者经过担保后，首期付款只需售价的5%，贷款额可达房价的80%~96%，还款期则长达20~30年，利率一般只有6%~8%，低于其他长期贷款利率。

（四）防止贫民窟出现
美国政府在实施公共住房政策的过程中发现，在某一地区兴建公共住房只能在一定程度上改善低收入者的居住条件，而不能从根本上使该地区发展滞后的问题得到彻底的解决，为此，必须进行综合治理。

在1966年《住宅法》中，联邦政府提出“样板城市”计划，试图对住房及城市化所带来的一系列问题从教育、就业、保障、娱乐、治安、社区服务等多方面同时努力，进行系统整理，克服过去各自为政的分散状态。

20世纪60年代末美国150个城市的居民骚乱及80年代的洛杉矶黑人暴动，更加坚定了美国政府推行这一计划的决心。

但是，尽管如此，包括居住条件差距在内的美国贫富差距有进一步扩大的趋势，目前，居住在贫民窟的居民占全国总人口的比例达8%。

二、美国公共住房财政政策
美国公共住房财政政策是指美国政府为了实现住房政策目标，选择和运用各种财政政策工具，刺激公共住房的建造和消费，以解决中低收入家庭的住房问题。

（一）增加公共住房供应的财政政策
1、财政投资建造公共住房
美国的住房市场能够如此发达，与政府的支持密不可分。

在大危机后的1934你啊温暖，美国政府成立了联邦住宅管理局（Federal Housing Administration），并从20世纪70年代起，为居民的住房抵押贷款提供担保，从而大大刺激了住房市场的发展。

1965年，美国又成立了联邦住房与城市发展部，利用财政资金支持公共住房建设。

联邦住房与城市发展部每年编制150亿美元的住房发展计划（约占联邦预算的1.6%），用于向400万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400套住房。

为了更好的贯彻住房政策，联邦政府提供专项拨款用于建造公共住房。

地方设立财政归中央管辖的住房局，负责具体落实联邦政府拨款的使用，同时监督公共住房的建造，并保证将住房费赔给符合条件的低收入家庭。

据估计，联邦政府每年可向全国拨款180亿美元，作为公共住房建设的专项基金。

但是，由于政府财力毕竟有限，公共住房建设和联邦财政拨款都逐年减少，这种趋势在20世纪70~80年代表现得尤其明显。

同时，政府也制定了鼓励私人投资建造低收入住房政策，这也在减轻政府财力负担的同时，还可以增加住房建设资金的投入。

具体做法是：对于建造廉价住房的开发商，政府提供一对一的免税优惠。

建成后的房屋归开发商经营，但要求所提供的的廉价住房不得少于总开发面积的20%，同时，租期不得少于15年。

美国公共住房百年的开工量变化可参见表3-1 。

表3-1 美国公共住房年的开工量变化单位：千套
资料来源：田东海：《住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择》，清华大学出版社1998年版，第51页。

2、财政补贴住房建设
住房补贴以及住房政策的总体目标是确保人人拥有适当的居住标准，并使居住费用保持在一个合理的水平上。

在美国，家庭收入为所在地区家庭平均收入的80%以下者，均可申请住房补贴。

补贴方式通常有两种：一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房（一般低于市场价的20%~50%），这种补贴主要提供给家庭收入占美国家庭平均收入的37%，比ingshenqing居住公共住房的最低收入家庭；另一种是向低收入家庭补贴房屋租金，享受这种补贴的低收入家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时拿出家庭收入的25%支付租金，超过部分则由政府补给。

从支持住房建设的角度看，美国政府的公共住房补贴主要包括地方政府建设的公共住房补补贴和私有营利或非营利机构建设的低收入者住房补贴。

对地方政府建设的公共住房补贴包括四种方式：第一种是建设资金补贴，即公共住房建设资金来自免税的联邦政府债券，当联邦政府付清这些债券后，公共住房就由地方政府所有。

第二种是对公共住房的运行进行补贴。

从理论上说，地方政府应按成本价收取租金，以维持公共住房的使用与运行，但实际上，由于租户收入的减少和住房运行费用的提高，公共住房的运行仍需补贴。

在20世纪60年代，联邦政府对公共住房运行的补贴曾高达房租收入的25%；1981年，又提高到30%；1984年，公共住房运行成本的40%由联邦政府补贴（总计为16亿美元）。

对地方政府建设的公共住房进行补贴的第三种方式是现代化补贴，即联邦政府为旧公共住房的更新和维修提供补贴，该项补贴在1984年为14亿美元。

最后一项补贴是租户选择，即由联邦政府制定公共住房租户的申请标准，只有家庭收入在地区平均收入水平80%以下的家庭才有资格申请公共住房。

对私有建房机构出租公共住房进行的供应补贴，第一种方式是政府与建设低收入者住房的私有机构签订合同，由政府每年向私有机构支付房租和建房及运行成本之间的差额。

住户支付的房租取住户收入的30%和基本房租两者中的较高者。

基本房租是按1%的利率计息的建房贷款计算的成本租金。

第二种方式是由建设低收入者住房的私有建房机构和地方政府建房机构向联邦政府住房与城市发展部申请住房补贴。

当联邦政府住房与城市发展部同意后，就与私有或地方政府建房机构签订20年的合同，由其负责支付合理市场房租和低收入住户实际支付租金之间的差额，即补贴=合理市场租金—家庭收入的30%。

（二）支持公共住房消费的财政政策
美国政府向住房需求方提供财政补贴最常用的手段，一是现金补贴，二是减免税收。

住房现金补贴通常是以现金方式来补贴租房者，故而又称为房租补贴;而减免税收通常用来补贴购买自有住房者。

1、支持公共住房消费的财政补贴政策
联邦政府认为，住房支出相当于家庭收入30%时，是“可承受的”；在超过30%时，则属于过度的消费负担。

为了提高低收入家庭对住房的消费能力，联邦政府对房租进行补贴。

作为一种政策选择，房租补贴有三个显著特点：一是避免了政府对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍或产生降低市场效率的副作用。

二是这种收入在分配形式，更是国民平等的住房权利得到较为公正的实现；三是对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策，并能适当减少财政支出。

20世纪70年代，美国住房短缺已不再成为主要矛盾，贫困者所面临的最普遍的问题是房租支出占其收入的比重过大。

也就是说，市场上住房的供给
是充分的，而住户只需要在房租支付上得到帮助。

所以，根据1968年美国《住房和城市发展法》的规定，家庭收入水平高于公共住房申请标准不超过35%的家庭，有资格申请联邦住宅管理局担保的贷款购买住房。

根据这一规定，大多数家庭只需支付200美元首付款，实际还款额以家庭收入的20%为限，即只支付本金加1%的利息，其余部分扣除担保费和税金后，由联邦政府向投资者支付。

这显然是一种由联邦政府提供利差补贴，购房者只需按1%的利率偿还抵押贷款利息，并正对购买自有住房的计划。

这一条款在20世纪70年代初成为当时美国最大的单项补贴计划。

为了支持公共住房的消费，该法规还规定，对那些非营利机构、住房合作社和营利性开发商的投资回报率限定为6%，租方家庭所付房租至少为收入的
25%，凡房租标准由了联邦住宅管理局确定。

1974粘的《住房和社区发展法》在租金补贴方面完全改变了1968年《住房和城市发展法》的规定，把联邦政府的住房补贴从住房供应者转向需求者。

这也是美国政策在20世纪70年代的一项战略性选择。

里根政府时代又进一步改革了房租补贴政策，将申请住房补贴的家庭收入标准从20世纪70年代应低于当地平均收入的80%的标准，降为50%，并提出了住房券计划。

补贴的计算公式为：
补贴= 实际租金—家庭收入的30%
住房券的补贴公式为：
住房券面值= 合理市场租金—家庭收入的30%
2、支持公共住房消费的税收政策
为了刺激房地产业和经济的发展，让低收入者拥有住房，美国政府在税收上采取了一系列的鼓励措施。

据估算，仅1999年就因减免税等措施而减少税源1020亿美元左右，大约是联邦预算为解决住房问题而支出数额的5倍。

因此，美国住宅能够取得今天的成就，税收政策功不可没。

美国对土地和房屋直接征收的房地产税，亦称不动产税，归在财产税项下，税基是房地产评估值的一定比例，具体比例各州规定不一，从20%~100%不等。

目前，美国50个州都开征这一税种，且大多由地方政府征收。

财产税是地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡地方财政预算的重要手段，大约占30%。

扣除联邦和州政府的转移支付收入，仅就地方政府自身的收入来看，大约占近一半。

其他有关的税种主要是根据房地产交易、继承与赠与以及所得，分别归在交
易税、遗产赠与税以及所得税项下。

其中，交易税的税率约为2%，在房地产买卖时缴纳。

所得税包括个人所得税、资本所得税和企业所得税。

个人所得税采用超额累进税率，最低为15%,最高为39.9%，房地产租售收入是用此税；资本所得税依据房地产出售所获得的差价收入征收；公司所得税实行超额累进税率，税率分别为15%、25%、34%、35%四档，税基为房地产公司的净利润。

而遗产赠与税，只有在房地产作为遗产和被赠予时才征收，但同时规定，对超过价值60万美元的遗产和每次赠送价值超100万美元的物品才征税。

由于美国房地产的价格不高，旧房经过折旧后价值更低，因而实际上很少征收遗产赠与税。

为了保证不动产税的足额征收，各地方政府都拥有房地产估价部门和大量的专业人员。

评估办法主要有资本还原法、重置成本评估法和公平市场价格法。

一般个人住房仅采取第三种方法。

如果业主对股价有异议，可以分级上诉，首先是地方政府的估价办公室，其次是州的仲裁委员会，最后是联邦的税务法院。

在税收征收以及管理方面，地方税务部门有一些有效的管理办法。

例如，巴尔的摩市规定，从每年7月开始征收，并规定最后的缴纳日，提前上缴的可获得适当减免（0.5%~1%），逾期缴纳的要罚款；超过规定时间不缴税的，由税务部门没收房地产，进行拍卖。

另外美国政府实行税收减免政策，鼓励中低收入阶层购买住房。

购买自用住房户一般可以得到三方面的优惠待遇，包括免交贷款利息税、免交所得税和减少财产税。

但是对出租户的优惠政策对自用住房的优惠政策（见表3-2）。

表自住户与出租户纳税情况对照表单位：美元
资料来源：王薇：《住房制度改革》，中国人民大学出版社1999年版，第9页。

为了促进住房市场的发展，让更多的人拥有自己的住房，美国在购买、建造和租售住房方面实行了许多税收鼓励措施，并针对低收入者的实际困难采取了更加优惠的政策。

首先，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出。

这也是最大的一项税收减免措施，1999年约减少税收的530亿美元。

由于在1986年以前税法规定所有抵押贷款的利息支出都可以减免，而1986年以后只允许住房抵押贷款可以减免，因此相对于购买其他耐用消费品而言，人们更倾向于购买、建造和大修住房。

其次，对各州发行的支持居民购房的抵押债券利息不征收投资者的个人所得税。

该政策使得可以较低的利率发行，从而降低了居民特别是中低收入者购房的资金成本。

1995年，各州共发行了58亿美元抵押债券。

对使用这类资金的房
主，规定的条件是：（1）第一次购买房屋。

（2）收入低于后等于当地平均收入的80%；（3）购房的房价低于后等于当地平均房价的90%；（4）在环境不好的地方购房，收入和房价的限制可以放宽。

第三，对拥有自己住房的家庭，还可减免所得税、财产税等。

1998年修正的税法规定，拥有自己住房的家庭可在上缴个人所得税时作睡前收入扣除。

按照规定，每人可扣除的收入为2750美元；如果是四口之家，则税前可扣除11000美元。

除此之外，还有以下两项税前扣除供选择：一是按照规定可扣除收入最多达7200美元；二是分项申报扣除，内容包括所得税、捐赠、住房抵押贷款利息和已上缴的财产税。

对富人而言，第二种方法更为有利。

由于这一政策对购房者有利，而租方却得不到相应的优惠，因此，客观上鼓励居民拥有自己的住房。

第四，对出租房屋的家庭实行税收减免政策。

1981年，出租房屋的家庭不仅可以从出租收入中扣除正常经营开支、所得税、地方财产税和住房抵押贷款利息，而且可在15年内对房屋加速提取折旧，抵消出租获得的收入，有的折旧甚至超出了出租收入，从而降低了个人所得税的计征税基。

为了改变出租收入税收减免过多的状况，1986年对税法进行了修改，将折旧从15年延长到27.5年，并且把加速折旧改为直线折旧。

同时，规定房屋出租的收入和各项损耗不再与计征个人所得税的税基合并计算，而是单独列入不动产项目进行征税，如果出租出现亏损，则可以结转到下一年抵扣。

第五，对出租自用住房收益的所得税进行减免。

按照现行税法，一套自己住满2年以上的住房出售，如是单身，购销差价不超过25万美元，就可免税；如是已婚家庭，差价收入不超过50万美元，也可免税。

事实上，由于美国房地产的价格一直比较平稳，房屋出售的差价收益很难超过这一限额，这意味着住房的
出售几乎都是免去所得税的。

最后，对低收入者购房和租房的税收进行优惠。

为了使低收入者能够买得起和租得起住房，国会在1986年通过了关于低收入者购房和租房税收抵扣的法案，并在1993年成为永久性的法令。

根据这项法令，联邦政府每年给各州分配税收抵扣的最高限额（即每人1.25美元乘以各州的人口），房屋的业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣，近年来的税收抵扣比例大约为8.6%。

需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书（每年各州按联邦规定的限额分配），拥有这一证书的低收入者由于获得了税收抵扣，从而提高了归还贷款的能力，并因此能够取得更多的住房抵押贷款，在一定程度上缓解了低收入者购房的困难。

根据这项法令，对为低收入着开发租售住房的私人开发商实行税收抵扣，即投资者建造合格的低收入住房，可以在10年内享受联邦所得税的抵扣。

通过这一办法，私人开发商在1987~1996年之间大约建造了60万套低收入住房，这些住房的租金约为当地市场价格的40%~60%，从而使更多的低收入者能够租得起住房。

总的来看，美国住房的税收优惠政策主要集中在个人所得税的减免或抵扣政策中，这与美国的税制是相对应的。

由于美国是以直接税为主的国家，各人所得税占全部财政收入的40%以上，而且税率较高，因此，运用个人所得税的杠杆刺激公共住房的建设和消费也就容易见效。

三、美国公共住房金融政策
美国公共住房金融政策是指美国政府通过对货币信用的调控，运用各种金融工具，刺激公共住房的建造，促进公共住房的消费，以解决中低收入家庭的住房
问题。

（一）公共住房建造的金融政策
美国政府鼓励个人活私人开发商参与中低收入家庭“住得起”住房的开发建设，以及公共住房或私人住房的翻建。

比如，政府向私房私房拥有者提供低息贷款和“税收信贷”，鼓励他们扩建、改建自有房屋，建成后则要求他们按照政府事先规定的房租给中低收入家庭。

建成后房屋的不动产税仍按为改建前的房屋价值征收，保持若干年不变。

因此，在这若干年内免交的由于房地产价值增加而发生的不动产税增加额，就相当于政府提供给房产主的一笔税收信贷；同时，政府提供低息贷款，鼓励公共住房承租者修复，改建现有公共住房，房屋改建、翻新并偿还贷款以后，参与旧公房改建的原来的租户作为一个整体共享改建后房屋的所有权，这样，原归政府所有的公房就转变为集体所有的公房。

此外，政府通过放宽一些地段的建筑容积率、建筑高度和密度的规划控制，以换取房地产所有者或开发商在其开发范围内为中低收入者建造一定比例（一般为10％～35％）的住房。

同时，美国政府还鼓励私人资本注入公共住房建设，进行公私合作，建立多种形式的伙伴关系。

比如，向建房工程贷款，原来主要由专业化保险公司承担，私人银行作为联邦家庭住房贷款银行的会员也可以参与此项活动。

同时，值得一提的是低收入家庭税收信用计划。

该计划的创新之处是充分发挥了联邦政府与私人资本的伙伴关系，该计划实施于1986年，是唯一不受美国联邦政府住房与城市发展部管理的项目。

它由联邦政府财政部和税务局直接管理，具体内容是鼓励私人银行向低收入家庭的住房工程贷款，作为回报，银行可以得到联邦所得税的税收信用优惠。

联邦政府财政部按各州人口数，每年向各州分配税收信用额度。

具体计算是没人每年1.25美元，10年为一期。

各银行可以向联邦政府财政部购买税收信用额度，并用于低收入家庭住房的建设工程，再将所购买的税收信用额度抵税。

银行购买财政部税收信用额度时，并不是1美元兑1美元，而是低于面值。

5年前，1美元的额度只需付50至55美分。

现在，由于该项目非常流行，竞争激烈，投资商购买1美元的信用额度需要80至85美分。

而在私人银行用这些信用额度来抵消应付所得税款时，则按其票面价值即1美元抵扣，从而赚取差额。

但是，私人银行必须将所购得的税收信用额度贷给私人房地产开发商，用于建设低收入家庭住房。

每年，私人银行还要向联邦政府财政部报告投资情况，不动产管理公司经理向政府报告低收入家庭的入住情况，使符合条件的家庭住进能够负担得起的住房。

在居民不满意或抱怨所入住住房的住房条件时，投资者将失去税收优惠，并重新支付优惠部分。

（二）公共住房消费的金融政策
1、住房抵押贷款一级市场
（1）住房抵押贷款模式
美国的住房抵押市场基本上代表了市场经济条件下住房金融市场的发展方向，其成功的政府调节方式、市场模式、运作机制和金融工具等为许多国家和发展中国家所效仿。

目前，美国住房金融市场已发展成为市场体系相对独立和完善的、政府调节的、多种住房信用工具交织的、世界上规模最大的住房金融市场。

所谓“住房抵押贷款”，就是以往住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的信贷行为。

这种融资安排并不改变抵押人（借款人）对抵押的所有权，只有当借款人无力偿还债务时，受押人（贷款人）才有权依据抵押契约的规定，取消借款人对抵押物的赎回权，并通过变卖住房抵押物来补偿贷款的损失。

购买住。