公共法律服务体系建设的调研报告

公共法律服务体系建设的调研报告
公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分，是全面依法治国的重要内容，是由政府主导提供的一种
基础公共服务，是以法治思维和法治方式保障公民基本
生存权和发展权所必须的法律服务。

建立健全公共法律
服务体系，对于提升依法治理的水平，满足人民群众日
益增长的法律服务需求，推进中国（**）科技城法治示范区建设具有举足轻重的意义。

为了解全市公共法律服务
体系建设现状，加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系，按照市人大安排部署，**区人大常委会成立了课题研究组，由区人大常委会**任组长，副主任**任副组长，区
人大法工委、区依法治区办、区法制办、区司法局、区
政务服务中心等单位负责人为成员，对中国（**）科技城公共法律服务体系建设开展了专题调研。

前期，课题组
通过沉下去、走出去、请上来等方式，深入相关部门、
重点乡镇（街道）、法律服务机构、社会组织调查走访；分别召开相关部门、单位负责人座谈会和律师事务所、
法律服务所、公证处、司法鉴定所负责人座谈会听取意见；组建考察组赴**市**区、**区，**市**区进行了考
察学习，六易其稿，形成如下调研报告。

一、建立健全公共法律服务体系建设的重大意义
（一）推进公共法律服务体系建设是依法治国的要求。

党的十八届四中全会指出：“要建设完备的公共服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强
民生领域法律服务”。

党的十九大提出“完善公共服务
体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促
进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。

国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》对推进公共法律服务体系建设作出安排部署。

省第十一
次党代会旗帜鲜明的提出“治蜀兴川重在厉行法治”，
即将出台全省公共法律服务体系建设实施意见。

市委、
市政府将推进公共法律服务体系建设作为中国（**）科技城法治示范区建设的重要内容。

所以加强公共法律服务
体系建设，将公共法律服务网络延伸至基层，是深入贯
彻中央全面依法治国战略部署，强化依法执政、依法行
政的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化
的重要部分。

（二）推进公共法律服务体系建设是法治社会的需要。

坚持以人民为中心，努力让人民群众和各类社会主体都
能获得普惠、精准、及时、有效的公共法律服务，是加
强公共法律服务体系建设的题中要义，也是构建我市完
备的公共服务体系的重要内容。

然而，从前期工作看，
全市公共法律体系建设相较公共教育体系、公共卫生体
系、公共文化服务体系、社会福利体系的完备程度，还
存在起步晚、建设程度低、体制机制薄弱、运行模式传统、作用发挥不明显等较大差距，成为政府公共服务体
系建设的短板，制约全市公共服务整体水平和文明程度，必须重点突破、快速推进。

（三）推进公共法律服务体系建设是广大群众的期盼。

随着经济社会不断发展，社会文明程度普遍提高，我国
社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要
和不平衡不充分的发展之间的矛盾，广大人民群众对民
主法治、公平正义的追求更高，对公共法律服务的需求
增多。

因此，公共法律服务工作必须紧跟需求导向，强
化服务理念，不断深化专业性和服务性，多方搭建纵向
到底、横向到边的公共法律服务网络，建设多层次、多
媒介的公共法律服务实体平台、热线平台和网络平台，
发挥法律援助、法律咨询、人民调解、法治宣传、外来
企业投诉等职能作用，实现公共法律服务“零距离”满
足全社会多层次、多领域、个性化的公共法律服务需求。

（四）推进公共法律服务体系建设是创建科技城法治示范区的重要内容。

中国（**）科技城法治示范区创建必须提升公共法律服务水平、学习借鉴经济发达地区在公
共法律服务体系建设方面的经验。

我们在学习考察**、
**等地公共法律服务体系建设过程中，深入领会了两地
先进经验：一是政府加大财政投入全力保障工作经费。

**市**区2017年已落实公共法律服务经费超过3000万元；**区为每个社区专项补贴法律服务经费5万元/年，2017年仅人民调解单项经费即预算1356万元；二是大力培育法律服务机构和社会公益组织。

**区通过扶持维德志愿
法律服务中心吸引律师志愿者500余名，成为提供公共
法律服务的重要社会力量，极大缓解了政府购买的法律
服务资源不足问题，降低了采购成本。

三是注重与国际
接轨。

积极借鉴西方国家经验，规范公共法律服务标准、内容、形式等，**区建立法律顾问第三方评价机制，探
索推行法律服务“同行评价”，形成了配套完善的公共
法律服务工作机制。

四是落实政府购买法律服务推行一
村（社区）一法律顾问。

注重公共法律服务直接深入群众。

**区创新“街所对接+律师服务团+督导员”工作模式,公开遴选8家律师事务所，分别对接全区8个街道，律所成立服务团，设婚姻家事、社区治理、刑事、物业等工作
小组精准服务各个社区。

同时，建立“社区法律顾问督
导中心”，专职协调和督导社区法律顾问工作。

五是着
力打造公共法律服务专区。

**区打造1954㎡的公共法律服务实体阵地，吸引了法律服务8类业务16个机构入驻，发挥“公共法律服务的集中地”“全区公共法律服务的
总枢纽” “法律服务研究站”“法律类社会组织孵化
器”“法治文化展示窗”“互动性普法教育的体验馆”
六大功能，该中心的综合组织功能发挥获得司法部张军
部长充分肯定。

六是强化“互联网+公共法律服务”。

**区推出法律援助“馨援计划”，首先让“法律服务签约
律所”，开发“馨援在线管理系统”，对全区法律援助
案件纳入统一系统管理，签约律所和律师结合案件申请
地域、种类、复杂程度实行“线上抢单”，精准实现法
律需求者与律师的有效对接，第一时间为困难群众和特
定当事人提供法律帮助。

上述经验值得我们**学习和借鉴。

二、中国（**）科技城公共法律服务体系的建设现状
近年来，我市公共法律服务体系建设坚持实体与网
络并进、相融、互补的发展模式，公共法律服务的公益性、均等性、普惠性、便利性初步显现。

——工作推进机制不断健全。

一是总体部署有举措，近年来，市、县（区）两级地方党委政府充分认识到公共法律服务体系在维护社会公平正义、维护社会和谐稳定
中的重要作用，逐步建立和完善组织领导机制，分别出
台了《**市公共法律服务实体平台建设指导标准》《**
市公共法律服务实体平台建设规划》《**市公共法律服务中心工作制度（试行）》等文件推进此项工作；二是经费保障有增长。

各地主动向党委政府汇报，各级财政逐步
将市（区）党委、政府法律顾问工作经费、法治宣传、法律援助、调解工作等经费纳入财政预算。

三是工作力量
有充实。

各县（市、区）积极整合基层司法行政、律师事务所、法律服务所、公证和鉴定机构资源，将更多力量
推向一线法律服务窗口，集聚到服务中心和服务站点。

四是延伸服务有创新。

主动建立律师顾问团队为军民融
合产业提供“三诊”法律服务，推动法律服务贯穿企业
生产经营全过程，为军民融合、地方各项产业发展提供
法律护航。

——三大服务平台初具规模。

一是实体平台覆盖广。

目前我市在市、县（区）建公共法律服务中心6个（**、**、梓潼、平武、经开区、仙海），已建成乡镇（街道）公共法律服务工作站106个，已建成村（社区）公共法律服务工作室300余个。

其中，**区紧紧围绕军民融合主题，建立**区公共法律服务中心军民融合产业园工作站；仙海区、经开区打造特色园区公共法律服务中心获好评。

二是热线平台见成效。

全市设立“12348”公共法律服务热线平台，县（区）公示热线服务号码，通过集中接听、登记分流、跟踪监督、结案回访等系列措施，为社会公
众提供“一键式”法律服务基本实现。

三是网络平台有
创新。

“12348中国法网”、“12348四川法网”延伸到乡镇（街道），县（市、区）政务服务网、司法（法治）
微信、微博等共同构成了“互联网+公共法律服务”线上平台，使群众能够足不出户的获取法律服务。

据不完全
统计，今年1-10月，全市公共法律服务各类平台共计为群众提供法律服务事项42559人次，其中市本级2954人次，县市区（园区）15634人次，乡镇（街道）13950人次，村居（社区）9721人次。

——“五位一体”工作模式运行良好。

通过政府总揽、司法行政牵头、各级各部门配合落实的方式，在全
市推行法治宣传、法律援助、法律服务、人民调解、外
企投诉‘五位一体’基层法律服务体系建设。

截止目前，各地立足公共法律实体和虚拟平台，强化“线上线下”
闭环式法律服务，全市公共法律服务建设工作取得较大
进步，**市被评为“全国法治县（市区）创建先进单
位”“全国‘六五’普法先进集体”，**、**等两个县
区被评为“省级法治示范县（市、区）”，全市人民调解案件数较2014年提升32.7 %；法律援助咨询数增长
48.2%，案件增长3600件；各地处理外企投诉量170余件；全市信访量下降20%。

为中国（**）科技城建设提供了较好法治环境。

综上，我市公共法律服务体系建设在前期探索阶段
取得了一些成绩，但也还存在一些不容忽视的问题。

（一）公共法律服务总量不足。

一是服务供给方式传
统。

我市公共法律服务依然沿袭政府传统的管理类模式，公共法律服务的提供方式、服务内容等基本由政府单向
确定，与社会和群众的要求有差距，供需脱节现象依然
突出；二是服务领域狭窄。

各地公共法律服务标准还不
统一，满足于一般民商事、婚姻家庭、基层基础法律服
务较多，而为军民融合、高精尖企业、涉外企业提供个
性化、高端化的特色服务项目较少，服务总体水平不高；三是法律服务资源匮乏。

律师是法律服务的主力军，是
法治建设的重要力量，但我市律师数量为800余人，万
人律师数为1.47人，而成都市万人律师数为5.03人，与其他发达省市相比差距更大，因此我市法律服务机构和
从业人数严重不足。

（二）法律服务机构布局不均衡。

一是执业机构相对集中，我市法律服务资源过分集中于**区，目前，我市主城区有律师事务所36所，其中，在市司法局注册的有29所，在**区注册的5所，在**区注册的0所，在**区
注册的2所。

全市公证处、仲裁机构、司法鉴定所也大
多集中在城市中心地段；二是乡镇资源匮乏。

乡镇（街道）法律服务市场绝大多数由基层法律服务所提供，但基层
法律服务工作者人员数量少，并呈逐年递减趋势，以**
为例，全区25个乡镇（街道）目前只有6个法律服务所，30人执业，平均每个基层法律服务所需服务4个乡镇（街
道），每名基层法律服务工作者需要服务7500余名群众。

突出的供需矛盾，成为制约基层公共法律服务体系建设
的瓶颈，基层群众“找法难”“用法成本高”问题比较
严重。

（三）公共法律服务结构不协调。

一是服务平台还不完善，目前，我市公共法律服务线上平台主要依靠“12348四川法网”，辅以县（市、区）法治微信、微博、政务网，线下平台为各地公共法律服务中心、工作站、
工作室（窗口），但服务流程和评价标准还不统一，线上线下未实现无缝对接；二是服务功能未有效发挥，法治
宣传方式传统、“谁执法、谁普法”未得到有效落实；
专职人民调解员匮乏、行业性和专业性调解组织不健全；公职律师制度未建立，法律顾问作用发挥不充分；高端
律师人才不足，特别在军民融合、知识产权保护等领域
法律人才匮乏，被外地律师挤占市场；三是公共法律服
务手段单一，线上线下平台被动“等客上门”；“法律
顾问”形同虚设，往往是协议签了便“束之高阁”，很
难发挥作用；“互联网+法律服务”探索不敢大胆，在运用科技手段上未体现科技城优势和特点。

（四）公共法律服务机制不健全。

一是工作推进机制不完善。

部分党政领导对建立公共法律服务体系重视不够、支持不力，部门协调配合不够，司法行政“孤掌难
鸣”。

二是保障机制不完善。

投入严重不足，政府购买
公共法律服务的制度体系尚未完全建立，导致公共法律
服务体系建设的基层基础严重滞后。

三是考评机制不完善。

目前，对党政机关推进公共法律服务体系建设工作，考评主体不明确，未完全纳入政府目标绩效，没有统一
的考评要求，未引入第三方评价机制，各地法律服务质
效参差不齐。

三、建立健全公共法律服务体系的建议
建立中国（**）科技城公共法律服务体系，需进一步抓好顶层设计，健全线上线下平台，推进供给侧改革，
优化资源配置，提升服务质效，强化考核考评。

（一）抓好服务体系建设的整体设计。

一是出台政策文件。

市委、市政府出台中国（**）科技城统一的公共法律服务建设实施意见，明确公共法律服务的性质定位、
对象范围、供给机制、保障措施等，细化相关部门职能
职责，形成公共法律服务体系建设的推进合力。

二是加
强组织协调。

建立工作推进、运行机制，督促市本级和
**、**、**三区要因地制宜出台推进公共法律服务体系
的实施细则，明确工作推进时间表和路线图，确保公共
法律服务在各地落地生根，普惠基层群众。

三是加大政
府投入。

扩大政府购买公共法律服务的范围，建立完善
公共法律服务阵地建设和经费投入保障机制，把政府购
买公共法律服务列入政府采购目录，调整完善人民调解、法律援助等个案补贴标准。

（二）健全公共法律服务线上线下平台。

一是强化实体平台。

打造涵盖各项法律服务事项和综合枢纽功能的
市级综合公共法律服务中心，依托县、区政务服务中心、法律援助中心或其他阵地，推进县、区公共法律服务中
心规范化建设，在乡镇便民服务中心全部设立公共法律
服务站或窗口，采取综合窗口集中受理分流、精确指引
或安排专门人员坐班值守的方式实现法律服务供需方精
准对接；鼓励在重点村（社区）的便利地点建立公共法律服务室（窗口），在农村普遍设立“法律顾问联络点”，既避免因全部建设工作室（窗口）而人员不足引发的资源浪费，又能促成“半小时法律服务圈”全覆盖。

二是拓
展线上平台。

新建以“12348**法网”为统领，集12348
电话热线、微博、微信、移动APP为一体，具有科技城
特色、科技和互联网含量更高的公共法律服务网上平台，规范网上服务、管理、监督流程和标准，让群众真正享
受到“一键式”完美法律服务。

三是注重线上线下交互
融合。

为线上线下平台配置专业性资质人才，实现前台
咨询、受理，后台指派、办案，终端统计、分析的综合
应用功能，提升服务范围和服务质量，简化群众办事流程，实现精准化服务。

探索“雪亮工程”、网格管理与
公共法律服务网络的交互融合，打通信息壁垒，实现信
息共享。

（三）推进公共法律服务供给侧改革。

一是拓展服务领域。

在提供律师、公证、司法鉴定、调解、司法考试、安置帮教、基层法律服务、社区矫正等法律服务工作的
基础上；大力拓展科技、就业、教育医疗、社会和住房
保障、文化体育等领域的专门法律服务。

二是创新服务
产品。

探索建立公共法律服务目录，建立“法律服务超市”“公共法律服务菜单”，全力为干部群众提供“点
餐式”服务，推动分群体定向精准服务，让群众随时都
能获得平等、精准、便捷的服务；三是突出服务中心，
围绕中国（**）科技城建设要求，发挥法律服务在护航经济社会发展中的保障作用，切实围绕中心、服务大局，
畅通律师团队参与机关、企（事）业单位重大经济社会活动、工程项目建设、对外谈判、应急处突、社会安全工
作通道，强化合法性审查意见的前置程序。

（四）优化公共法律服务资源配置。

一是加大法律服务机构招引和培育，通过政策减免、场地租赁优惠、业
务优先供给、税收减免等方式，鼓励新建律师事务所、
司法鉴定所等，制定扶持政策努力把现有法律服务机构
建成品牌服务单位，提升影响力和服务水平。

二是加大
法律服务人才培养，将法律人才纳入市级人才招引、落
户、培养计划；建立高端法律人才进入专家机构、评审
机构、争端解决机构、人才计划通道；强化公共法律服
务人才培训，通过与省市高校合作，创新法律远程培训
课堂，加大基层法律服务工作者招录，不断充实法律服
务人才队伍。

三是培育法律服务社会组织。

指导和支持
建立以提供公益性法律服务为宗旨的新型社会组织，完
善法律志愿服务制度，吸纳高校师生、志愿者、退休政
法干警参与，推动建立多元化公共法律服务供给主体。

（五）提升公共法律服务质效。

一是延伸“五位一体”服务功能。

完善“54321”公共法律服务体系建设机制，“5”—建立法治宣传、法律援助、人民调解、法律服务、外企投诉五位一体公共法律服务体系；“4”—打造四级实体平台；“3”—实现热线畅通、网络联通、平台融通：“2”—线上线下两个互动；“1” —**公共法律服务体系建设一个标准，着力推进公共法律服务体系更加立体
可操作；二是大力推进乡镇（街道）、村（社区）法律顾问。

延伸公共法律服务触角，将推行乡镇、村（社区）法律顾问纳入公共服务体系建设规划和政府购买服务目录，从村（社区）工作经费中，单项预算2%-5%的法律顾问经费，明确村（社区）法律服务内容，量化考核，确保专款专用，吸引律师、基层法律服务工作者主动面向农村和
社区提供法律服务。

三是强化行业管理，引导律师、基
层法律服务工作者广泛参与信访、调解、法律顾问、普
法宣传和军民融合产业发展等法律服务；强化执业监管
和惩戒，建立司法行政部门统一登记、管理、调查、追
究责任，接受投诉、申诉等公共法律服务监管制度，实
行公共法律服务机构和人员不良职业信息披露和查询制度，公开发布失信人员惩戒信息，保障执业人员能提供
优质高效的公共法律服务。

(六) 完善对公共法律服务体系的考核评价机制。

一是纳入政府目标绩效管理。

推动各级政府将公共法律服
务体系建设纳入政府年终绩效目标，并逗硬考核；强化
各级人大对各级政府依法治理和依法行政工作监督。

二
是强化对法律服务机构考核。

推动县（市、区）主管部门、乡镇（街道）、法律顾问使用主体对公共法律服务机构提供的公共法律服务的数量、内容、效果进行量化考评，
探索引进服务对象直接评价和第三方评价机制，并将考
核考评结果与法律服务经费发放挂钩。

三是探索对公共
法律服务进行项目化管理。

围绕中心、服务大局，对重
要区域、重大项目公共法律服务实行项目化管理，推进
落实对公共法律服务体系建设实行专项考核、重点突破。