对我国网络信息政策法规建设的思考_徐立春

网络信息政策法规控制能力较弱主要表现在政策法规手段单一。政策法规手段 是为实现政 策法规目标而 进
行相应的控制、调节和导向的一种必要手段。政策法规手段按其作用性质划分 有: 行政手段、经 济手段、法律手 段 和技术手段等。这些手段在信息 管理过 程中 发挥各 自不 同的职 能, 既相 互独 立又彼 此联 系, 形成 一个 有机的 整
网络信息政策是国家信息政策的有机组成 部分, 它是 国际组 织、国家 机关、政党、政治团 体、网络 中心或网 际 服务在特定时期为鼓励、限制和规范网络信息生产、传输和消费活动, 所采取的政治 行为或规定 的行为准则, 它 是 一系列谋略、法令、规划、办法、条例等的总称。而网 络信息 法规则是 由国家 立法机关 批准制 定, 并由 国家执法 机 关的强制力保证实施的, 调节网络信息活动中人 们的行为 规范的 专门法规。 由于网 络信息政 策法规 可灵活地 随 着国家的发展目标、政治、经济、文化等状况和条件的变化而改变, 因而特别适合当前 互联网络发 展变化迅速的 客 观实际。网络信息政策法规建设目前已受到国家的广泛关注, 成为国家信息政策法规的∃ 热点%。 1. 2 我国对网络信息政策的需求 1. 2. 1 网络信息资源开发和利用的要求
网络系统的建设和发展, 为网络信息资源的 开发利用 提供了 前所未有 的技术 基础和条 件。在网 络系统优 势 的吸引下, 越来越多的人成为网络用户并借助于网络系统提供的技术支持享用 网上信息资 源。 另一方面. 网络 系 统环境的特殊性和网络服务的复杂性又使网络信息资源的开发利用面临新的难 题; 如何在网络 数据库、信息技 术 与网络设备的引进和自行开发设 计之间 作出 合理选 择, 如 何进行 网络信 息投 资, 如何 培养 和造就 网络 信息人 才
1 网络信息政策法规及其需求 1. 1 网络信息政策法规
当今全球已进入知识经济时代, 计算机和网络已经成为渗透在生活每一个层面 为大众所熟 悉和使用的 工具。 根据中国互联网络信息中心的最新统计显示: 截至 2003 年 7 月, 我国 上网计 算机总数 已达 2 572 万, 上网用户 总 数达 6 800 万人。在因特网上, 除了原来的电子邮件、新闻论坛等 文本信息 的交流 与传播之 外, 网上 电话、网上 传 真、视频、电子商务等都在不断发展与完善。随着 网络的 开放性、共 享性、互 联程度的 扩大, 网 络的重 要性和对 社 会的影响也越来越大。为了强化高速信息网络产生的巨大社会正效应, 弱化其负效 应, 一些国家 和国际组织正 试 图从法律的角度来寻求最佳的高速信息网络社会关系。1995 年 9 月, 美国知识产权工 作组公布了 一份题为∀知 识 产权与国家信息基础设施( 白皮书) #的最终报告。为了加强对网上信息的调控, 加强 信息政策与 信息法律建设 并 在实践中不断完善就有着极为重要的作用, 因为这样有利于充分发挥国家行政机关 及强制机关 的作用, 促进网 上 信息的有序化、规范化。因此就需要国家建立 相应的信 息法律 和信息政 策来规 范网络信 息, 2000 年 11 月九届 全 国人大常委会第十八次会议, 审议了∀关于维护网络安全和信息安全的决定( 草 案) #。它表明, 我 国政府已把信 息 安全提到立法位置, 给予了高度重视。
付立宏认为国家网络信息政策体系由三个层 次构成: 第一层, 政 策规范 网络信息 活动的 平台, 主 要指网络 信 息基础设施政策; 第二层, 政策规范网络信息活动 的基础, 主要包括 网络信 息人才政 策、资源 政策、技 术政策和 安 全政策; 第三层, 政策规范网络信息活动的实体, 主 要包括 网络信息 文化政 策、服务业 政策、跨 国传输 政策和消 费 政策。以上内容充分标示出网络信息政策力图形成完整体系的努力和趋势。 3. 3 加强网络信息政策法规手段
我国已经根据互联网发展的实际需要, 制定了一系列 的政策法规, 现 根据收集 截至 2001 年 10 月 全国人大 常 委会发布的有关信息产业的规定, 国务院有关信息产业的主要政策法规, 以及信息产 业部发布的 和信息产业部 与 相关部门联合发布的规章和规章性文件, 统计如下表:
网络监管 域名注册 信息安全 电子商务 计算机软件保护 计算机犯罪 计算机 2000 年问题
在制定网络信息政策法规的整个程序中, 反馈是不可缺少的。反馈能及时发现 问题, 提出应 变措施或及时 修 改, 把问题消灭在萌芽状态, 使政策运行在良性循环的轨道中。反馈是保证政策 有效实施的手 段和措施。但长 期 以来, 我国缺乏完善的政策法规信息反馈渠道, 这主 要是因 为我国信 息政策 法规制定 的主体 比较单一, 信息管 理 模式是一种主动- 被动型的, 包括从提出目标、选择执行手段到监察政策实施的整个 信息政策问 题的处理都是 由 主管部门负责。这种自上而下的管理方式, 使政策 法规制 定者处于 积极主 动地位, 而 执行者 则处于被 动地位, 这 样就容易造成政策法规制定者与执行者之间信息 沟通不灵, 在政策 法规执行 过程中 出现的问 题不能 及时反馈 给 政策法规制定机构, 影响了政策法规的可行性。 3 对我国网络信息政策法规未来发展建设的思考 3. 1 完善网络信息政策法规的内容
网络信息活动的复杂性和目标的多元性决定了网络信息政策法规应以一个 政策体系的形 式出现。但我国 目 前的网络信息政策法规尚未形成一个完整的体系结构, 我国的网络信息政策法规还 比较分散, 还 未能按类别形 成 完整的体系。我们认为, 网络信息政策法规的体系 结构应当 满足以 下几个基 本条件: ( 1) 能够 反映网 络信息时 代 的特性; ( 2) 能够包含目前一些核心的网络信息政策法规问题; ( 3) 能 够表示体现 政策法规问题 群之间的关 系; ( 4) 体系结构本身是开放的; ( 5) 有可能建立一个说明和解释这些关系的学术原理。很显 然目前我国 的政策法规体 系 还没能完全满足这些条件, 还需进一步完善。 2. 2. 3 网络信息政策法规控制能力较弱
我国目前虽然制定了一些网络的信息政策法规, 但是内容还很不完善, 对于一些 网络中出现 的亟待解决的 问 题还没有相应的政策出台。1997 年 6 月国务院信息化 工作领 导小组办 公室颁 布了∀中国互联 网络域 名注册暂 行 管理办法#及∀中国互联网络域名注 册实施细 则#。这两 部法规 对 cn( 中 国) 域 下的 域名注 册作出 了明 确的规 定。 但值得我们注意的是, 尽管制定这两部法规的一个很重要的目的是为了遏制域名抢 注, 但是在两 部法规中却都 没 有出现∃ 域名抢注%这个字眼, 取而代之的是域名的∃ 冲突% 这一比 较含蓄的 说法。这 几部法规 都没有 提出完善 的 域名争端解决机制。还有对于网络信息知识产权的 政策规 定, 我国 的∀著作 权法#中也没有 明确的 规定。以及 对 于网络隐私权的保护问题, 都没有成文的法规约束。 2. 2. 2 网络信息政策法规体系结构不健全
3 RESEARCHES IN LIBRARY SCIENCE
等, 都迫切需要从政策法规上提供一个指南和准则。 1. 2. 2 网络信息安全的需要
网络是一个虚拟的世界, 是真实世界的镜像, 有美好 和希望, 有 善良和 真诚, 同时 也有投 机和欺骗, 违法和 犯 罪。而且随着网络的∃ 加速度%发展, 这个问题也越来越严重。网络信息污染, 网 络犯罪等问题 相继出现。真实 的 世界有法网, 才会有秩序和安全, 互联网同样也 需要政 策法规的 约束。目前 我国关 于互联网 方面的 法律还很 少, 法律的滞后性会阻碍互联网在中国的发展, 特别是电子商务在中国的发展。那么有 了相关的信 息法律, 没有相 应 的政策, 也无法保障信息安全具有可操作性。因此 必须把制 定和完 善国家网 络信息 政策法规 作为治 理信息污 染 的一项重大举措。 2 我国现阶段网络信息政策的建设情况 2. 1 已经出台的网络信息政策法规
要丰富网络信息政策法规的内容, 使网络信息活动走上规范化道路。目前, 我国关于网络 管理、信息安 全、电 子商务等方面的政策都有了一定的基础, 但是整个 网络活 动还需要 更多、更 全面的政 策规定, 例如因 特网上的 知 识产权问题, 其中最重要的是因特网上的著作权问题, 我国的∀著作 权法#并 没有把 数字化的 各种作 品包括在 内, 而互联网上使用的作品都是数字化了的。这样就涉 及到数 字化作品 的著作 权问题, 我国应该 制定相 应的政策 规 定来解决这一问题, 以及对于域名抢注、网络不 正当竞争、网络安 全等问题 都需要 用政策法 规来规 范。这些法 规 的出台, 才能保障网络信息开发和交流的连续性和稳定性, 才能使信息行为得到规范, 使网络信息管理有章可循。 3. 2 健全网络信息政策法规体系的结构
4 图 书 馆 学 研 究 2004 3
体。长期以来, 我国对信息的调控只存在一般的指导性行政手段。政策法规手段的 单一, 容易造 成信息政策法 规 的宏观调控能力变弱, 对市场的反应不够敏感。虽然目前这方面有所改变, 但离宏观 调控目标模 式的建立还有 相 当的距离。 2. 2. 4 网络信息政策法规反馈渠道不完善
行政法规 1 2 1 1 1法规性Leabharlann 件2 1规章 20
11 1 5 1 1
地方政府规章
2 6
法律 1
司法解释 其他相关文件 3
1
从上表数据中可以看出, 我国已经根据互联网发展的需要, 制定了一些政策 法规, 内容涉及 域名管理、网络 信 息安全、电子商务、计算机软件等方面, 表明我国 已经开始 重视网 络信息法 规建设。 但与高速 发展的 网络实际 相 比, 这些政策法规还不足以满足现阶段国家网络信息发展的需要, 还存在一些亟待解决的问题。 2. 2 存在的问题 2. 2. 1 网络信息政策法规内容不完善
在制定一项信息政策法规时, 必须树立一种观念, 即: 这项政策法规将在一个∃ 政策法规系统% 中运行, 为了 获 取预期的政策效果, 必须从整个政策法规系统中把握它, 而不是简单地从某个侧 面去考虑它。这 是因为一项单 独 的网络信息政策法规有它的局限性, 它只能从一个 侧面来 解决问题, 而且每 项政策法 规既有 正面效果, 也有不 可 避免的负面影响。在实践中, 一些政策在执行过程 中出现 了问题, 原 因不一 定是这项 政策不 正确, 而 是缺少相 关 政策的配合。因此, 在网络信息政策法规的制定过程中, 一定要重视网络信息政 策法规体系的 完善。马费成等 人 提出网络信息政策包括以下四方面的基本内容: ( 1) 信息网络系统建设和发展政 策; ( 2) 信息网 络资源政策; ( 3) 网 络信息产业政策; ( 4) 网络信息市场政策。