黄河流域生态保护和高质量发展如何做？

黄河流域生态保护和高质量发展如何做？
黄河复杂难治,其根本症结在于水少沙多,水沙关系不协调。

主流的解决方案是把水资源作为最大刚性约束，强调生态优先、以水定产，利用调水调沙实现水沙调控、利用经济手段实现水资源节约集约利用、广建水利工程实现洪水灾害以及水土流失治理等。

这些方案没能突破水资源约束，导致生态保护、生产发展成本高昂，难以形成以市场机制为主的生态保护和产业发展体系，不具有可持续性。

只有沪疆大运河工程，才能大幅增加黄河流域水资源总量，提高流域环境容量，降低生态保护和产业发展成本，实现黄河通航，从而使得黄河流域和长江流域在水资源、水生态、水环境、运输成本等方面处于同等水平，才能降彳氐南M北差距，从而实现黄河流域生态保护和高质量发展。

黄河流域生态保护和高质量发展已上升为重大国家战略，“重在保护，要在治理”,“共同抓好大保护、协同推进大治理”,“让黄河成为造福人民的幸福河"。

黄河流域水资源量仅占全国的2%,承担着全国15%耕地面积和12%人口的供水任务。

据统计,2010—2018年黄河流域年均供水量527.04亿立方米,其中地表供水量392.73亿立方米,水资源开发利用率为79.8%,—些支流断流严重，生态用水保障程度偏低。

黄河复杂难治,其根本症结在于水少沙多,水沙关系不协调。

1919—1960年黄河多年平均来沙量16亿吨,2000—2018年黄河潼关站实测年均来沙量仅
2.44亿吨。

当前黄河下游发生大洪水的风险依然存在，上游洪水历时长、洪量大，中游三门峡以上的“上大洪水”峰高量大、含沙量高，对下游防洪威胁很大。

黄河流域是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域，分布有青藏高原复合侵蚀、西北荒漠绿洲交接、北方农牧交错、沿海水陆交错带等生态脆弱区。

通过系统分析当前黄河流域水资源开发利用、泥沙淤积控制、防洪减灾、生态环境保护和经济社会发展等方面存在的突出困难和问题，结合黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略要求，按照〃点线面结合”“五水同治”总体思路，提出重点补齐防洪与水沙调控薄弱环节、加强干支流水环境与水生态系统保护、实施流域山水林田湖草沙全面综合治理等举措，形成保护水资源、恢复水生态、改善水环境、治理水灾害、强化水监管的水战略总体布局和战略格局，并制定流域协同管理的体制机制框架，以维持黄河生态健康，支撑流域高质量发展。

1黄河流域面临的形势与问题
1.1水资源供需矛盾突出，节水潜力有限
（1）水资源开发利用程度高。

黄河流域水资源量仅占全国的2%，却承担着全国15%耕地面积和12%人口的供水任务人均水资源量仅有408m3，为全国的1/5。

据统计[19],2010—2018年黄河流域年均供水量527.04亿m3，其中地表供水量392.73亿m3，水资源开发利用率为79.8%，—些支流断流严重，生态用水保障程度偏低。

平原区浅层地下水开采量94.7亿
m3，占可开采量的81.2%，部分地区地下水超米。

（2）径流量显著减少。

1919—1975年黄河多年平均天然径流量580亿m3，根据黄河流域水资源调查评价[20],1956—2000年黄河多年平均天然径流量为535亿m3,减幅7.8%。

据统计[19],2001—2016年黄河多年平均天然径流量减小为442亿m3,与1919—1975年相比减小23.2%。

受人类活动和气候变化的双重影响，未来黄河径流量还将进一步减小。

（3）节水潜力有限。

黄河流域大部分区域气候干旱，蒸发强烈，主要为灌溉农业区。

农业灌溉定额低于全国平均值，仅比北京、天津和河北略高，灌溉水利用系数0.54,用水效率处于国内较高水平。

万元工业增加值用水量23m3，仅为全国的一半左右，节水水平达到国内甚至国际先进水平。

据测算[21],考虑农业可节转潜力，黄河流域实际毛节水潜力20.37亿m3（上中游17.43亿m3）,净节水潜力14.23亿m3
（上中游11.80亿m3）预计到2035年，黄河流域生活、工业总缺水量为77亿〜92亿m3,2050年生活、工业总缺水量为83亿〜114亿m3。

1.2水沙关系不协调将长期存在
黄河复杂难治,其根本症结在于水少沙多,水沙关系不协调。

1919—1960年黄河多年平均来沙量16亿t,2000—2018年黄河潼关站实测年均来沙量仅2.44亿t。

为进一步研究水沙关系不协调问题,提出了协调度的概念，计算公式为
式中：Cun(i)为研究河段来水来沙的水沙关系协调度，该值小于或等于0表示水沙关系不协调，大于0表示水沙关系相对协调，值越大协调度越高；i 为黄河干支流某一河段；3为河道实际来沙系数；申T为河道临界来沙系数。

临界来沙系数一般指相对于河道是否淤积而言，如果进入河道的水沙过程刚好使河道处于冲淤平衡的临界状态侧该水沙过程的来沙系数就是临界来沙系数。

以黄河下游河道达到冲淤基本平衡的小浪底、黑石关、武陟水文站来沙系数0.01kg・s/m6作为临界来沙系数,计算水沙关系协调度。

随着水利水保等治黄措施的作用不断显现，水沙关系向逐渐协调的方向发展，但仍未达到协调的水沙关系，水沙关系不协调特性将长期存在。

水沙调控体系不完善。

黄河上游自龙羊峡、刘家峡水库投入运用以来，宁蒙河段汛期水量和大流量过程减少，造成该河段水沙关系恶化、河道淤积加重、主槽严重萎缩，正加快形成新悬河。

黄河中游北干流缺乏控制性工程,潼关高程居高不下,小浪底水库调水调沙后续动力不足,不能充分发挥水流的输沙功能。

1.3洪水风险依然是最大威胁
历史上黄河洪水频发，决口改道频繁,灾难深重。

从公元前602年至1938年的2540a中，大的改道26次、大的迁徙5次,1950年以来的70a间黄河发生超过10000m3/s的大洪水12次。

当前黄河下游发生大洪水的风险依然存在,上游洪水历时长、洪量大,中游三门峡以上的“上大洪水”峰高量大、含沙量高,对下游防洪威胁很大；三门峡一花园口区间的“下大洪水”洪峰高、涨势猛、预见期短,对下游防洪威胁最为严重。

洪水防御调度难、威胁大。

小浪底一花园口区间是“下大洪水”的主要来源区，目前尚有1.8万km2属无工程控制区，洪水预见期短，威胁下游及滩区安全。

下游“二级悬河”发育严重，299km游荡型河段尚未得到有效控制，洪水发生时极易引发横河、斜河和顺堤行洪，危及大堤安全。

滩区“人水争地”问题严重，影响河道行洪。

1.4生态环境脆弱
黄河流域是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的流域，分布有青藏高原复合侵蚀、西北荒漠绿洲交接、北方农牧交错、沿海水陆交错带等生态脆弱区。

荒漠化、沙化土地集中分布。

黄河上中游集中分布了巴丹吉林、腾格里、毛乌素、乌兰布和、库布齐五大沙漠（沙地），区域气候极为干旱，水资源极度匮乏，多年平均降水量不足200mm，植被稀疏，生态环境十分恶劣。

黄河是阻隔五大沙漠（沙地）汇合的天然屏障，当前五大沙漠扩张、汇合的风险依然存在。

水土流失严重。

黄河中游流经的黄土高原面积46万km2，土质疏松，地形破碎，降雨集中，水土流失面积广，侵蚀模数大。

严重的水土流失不仅造成当地生态环境恶化和人民群众长期生活贫困，而且是下游河道淤积、河床高悬等防洪风险的根源。

当前黄土高原仍有23万km2水土流失面积未得到有效治理，尤其是7.86万km2多沙粗沙区和1.88万km2粗泥沙集中来源区治理难度更大。

2全面保护的重大布局
充分考虑区域差异性，分类施策，提升上游水源涵养、中游水土保持、下游湿地生态功能，构建黄河流域〃三区一廊道”生态功能和水功能空间保护体系，保护水资源，修复水生态，治理水环境，提升生态系统稳定性和质量。

2.1河源区水源涵养
（1）加强黄河源区保护。

黄河源区是黄河最重要的水源补给区，为黄河提
供约37%的径流量,水质好、产流过程平稳。

在黄河源区加强退牧还草、封山育林、沙化草地治理、湿地保护等综合治理措施，持续提升河源区林草植被覆盖率，维护河源区河湖生态空间和水源调节功能，提高水源涵养能力，加大扎陵湖、鄂陵湖生态保护力度。

（2）提升上游水源涵养生态功能。

加强玛曲、若尔盖等区域草原草甸湿地封禁保护，以玛曲、若尔盖为主建立世界级黄河湿地公园，维护沼泽湿地草原自然植被稳定性。

对黄河青海段、甘肃段和四川段水源涵养区自然湿地进行抢救性保护，修复湿地生态系统功能。

（3）实施支流源头保护。

以祁连山、秦岭、六盘山、白于山等为重点，在大通河、湟水、洮河、渭河、汾河、无定河、伊洛河、沁河等支流源头区，实方施林草植被建设等生态环境保护工程，探索草田轮作、低产田退耕还草和已垦草原退耕还草模式，提升支流源头的水源涵养能力。

2.2荒漠防治与沙化治理
（1）实施防风固沙工程。

以五大沙漠（沙地）为重点治理区域，持续推进沙漠防护林体系建设，实施天然林保护、林草生态保护修复等生态治理工程，促进荒漠植被修复，保护宁蒙干旱风沙区天然林草植被,遏制五大沙漠(沙地)合拢趋势。

(2)加强上游荒漠化和沙化土地治理。

在贺兰山东麓、阴山一大青山南麓等重点地区，实施增绿、固汝扩湿工程，阻止荒漠化和生态退化进程。

加强草原生态系统保护，通过生态移民、退牧还草、围栏封育等措施，推进内蒙古高原西部与南缘、宁夏中部、青海塔拉滩等地水蚀风蚀交错区和农牧交错地带生态退化、沙化综合治理。

(3)稳定人工绿洲。

上游宁夏青铜峡灌区、银川平原以及河套灌区对于阻止沙漠东进、汇合具有十分重要的意义。

以宁蒙灌区为重点，结合灌区现代化改造实施人工绿洲建设，以沿黄灌区为主、灌区夕卜围生态修复区为辅，构建沿黄生态带。

2.3河口区湿地生态保护
(1)加大河口空间管控。

合理确定河口生态保护空间格局，严格保护天然湿地,禁止不合理开发开垦,制定负面管控清单。

实施河口区退化湿地生态保护与修复工程,开展刁口河故道等备用流路生态修复,推进退塘还湿、退田还滩，保护和提升河口生态功能。

(2)实施湿地生态系统保护。

遵循河口自然演变规律,坚持河流-海洋-陆域系统保护与治理，以自然恢复为主，适度人工修复，减少人类活动干扰,维护河口生态系统完整性。

建立河口区生态环境跟踪监测评估体系，强化监督和管理，促进河口生态系统保护。

(3)持续实施湿地生态补水。

充分利用调水调沙期和汛期洪水实施河口淡水湿地生态补水,适时开展备用入海流路生态补水,逐步实现水量及过程与生态保护目标需水要求相适应，维护河口三角洲良好生态。

继续开展淡水湿地生态补水，实施湿地生态保护与修复工程，促进受损生态系统逐步修复。

2.4河湖生态廊道构建
（1）维护河流廊道功能。

落实河流生态流量（水量）指标与过程管理，开展黄河干流生态水量调度提高生态流量满足程度。

推进湟水、渭河、汾河、沁河、大汶河等支流水资源优化配置及水量调度，保障河道生态基流。

加强
上游干流以及湟水、大通河、洮河等支流水生生物栖息地修复，保护生物多样性。

（2）实施河流水环境保护与水污貂台理。

强化水环境承载能力约束，建立水环境承载能力预警机制,到2035年主要污染物控减40%严控废污水排放量和污染物入河量。

对干流及重要支流城镇集中分布河段，持续建设污水处理设施和中水回用设施；对湟水、汾河、延河、泾河、涑水河等污帝重支流，开展水环境综合治理，改善水环境,2035年实现水功能区水质达标率在98%以上。

（3）下游生态廊道建设。

实施黄河下游滩区再造,结合生态农业、观光农业、湿地，打造黄河沿岸生态经济、生态休闲旅游、湿地保育区、滨河景观风貌等，形成黄河下游800多km生态长廊，保障黄淮海平原的生态安全。

（4）湖泊生态治理。

实施乌梁素海水环境治理，在加强源头治理、控污截污基础上,科学论证水系连通工程,相机实施生态补水等措施。

建设东平湖等湖泊的河湖水系连通工程，维护河湖生态廊道功能。

3系统治理的整体格局
纟吉合黄河水沙情势变化，紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”,把水资源作为最大刚性约束，谋划水沙调控、水资源节约集约利用、洪水灾害以及水土流失治理等，构建上下游联动、左右岸一体、干支流统筹的治理格局。

3.1构建完善的水沙调控体系
优化现有工程运用方式，加快干流骨干水利枢纽工程建设，完善水沙调控体系，协调水沙关系，夯实黄河长治久安工程基础。

（1）完善水沙调控体系是协调水沙关系的关键。

对洪水、径流、泥沙进行科学管理和联合调控，协调黄河水沙关系，塑造适合下游河道车俞沙的水沙过程，充分发挥水流的输沙作用，尽量多排沙入海，减少下游河道淤积，维持中水河槽的行洪输沙功能。

（2）加强梯级水库群调度，增强小浪底水库调水调沙后续动力，协调水沙关系。

当前全河水沙调控体系的主体构架尚未形成，现状工程条件下要从水流动力条件与时空对接等方面,研究利用上游龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡等梯级水库,增加小浪底水库调水调沙后续动力的方案，优化并创新现状水库调度运用方式。

（3）加快工程体系建设，提高水沙调节能力。

尽早开工建设古贤水利枢纽工程，增加小浪底水库调水调沙后续动力，充分发挥水沙调控体系整体合力，与小浪底水库联合调控运用，减少下游河道泥沙淤积，同时冲刷降低潼关高程，减轻渭河下游防洪压力。

加快建设黑山峡水利枢纽工程，协调上游水沙关系，遏制宁蒙河段新悬河发展态势。

适时建设磧口水利枢纽工程，完善水沙调控工程体系,增强径流调节和洪水泥沙管控能力。

3.2完善防洪减灾体系
上中游补齐防洪工程短板，下游坚持“上拦下排、两岸分滞”，实施河道与滩区综合提升治理工程，完善防洪减灾体系，提升防御洪水的能力。

（1）上中游补齐防洪工程短板。

结合黄河上游洪水的新特征，完成青海、甘肃、宁蒙河段及一些大中城市的堤防、控导、护岸等河防工程达标建设。

在黄河中游开展干流禹门口一潼关河段、潼关一三门峡大坝河段河道治理，
完成控导与护岸工程，减少塌滩塌岸。

推进渭河、汾河等主要支流重点防洪河段治理。

（2）实施下游河道及滩区综合提升治理。

以高村以上河段为重点，实施控导工程续建，控制游荡型河段河势；高村以下河段实施综合整治，解决局部河段河势上提下挫、塌滩形成新湾、工程脱溜等问题。

开展东坝头至陶城铺河段“二级悬河”治理，消除堤河串沟顺堤行洪危害。

以宽河固堤、标准化堤防建设为基础，因滩施策、分区治理，实施下游河道及滩区综合提升治理，妥善解决下游滩区防洪保安全和经济发展、生态保护的矛盾，解决滩区群众防洪安全问题。

实施东平湖滞洪区综合治理工程和安全建设，解决滞洪区防洪与群众脱贫发展的矛盾。

（3）提升洪水灾害管控能力。

建设水雨情预报及调度系统，实现由规贝懶度向预报调度转变。

加快凌情监测和预报，引进先进防汛装备，进—步提升防汛应急保障能力。

完善防汛减灾系统，建设黄河流域水工程防灾联合调度平台，开展干支流重要控制性水库防洪统一调度。

3.3推进水资源节约集约利用
把水资源作为最大的刚性约束,节水优先、空间均衡，优化水资源配置格局，推进水资源节约集约利用，促进社会经济与水资源承载力协调发展。

(1)生态优先，科学确定水资源可利用量。

维持黄河健康水生态的水量包括两部分：一是合理的输沙水量，减少河道的泥沙淤积；二是非汛期生态需水量，维持河流生态功能。

研究表明[22],利津断面低限生态水量为180亿m3/a,黄河水资源可利用量为310亿m3/a。

(2)强化节水，量化流域用水效率标准。

把农业节水作为主攻方向，
2035年完成宁蒙灌区、汾渭平原、下游引黄灌区等233.33万hm2大中型灌区现代化改造,建设节水型、生态型灌区,打造国家高效节水示范区工程节水灌溉率达到100%高效节水灌溉率从29%提高到50%,农田灌溉水利用系数提高到0.61,灌溉定额从5520m3/hm2降低到4800m3/hm2o加快工业产业结构调整与用水工艺提升改造,工业用水重复利用率达到95%，万元工业增加值用水量降低到15m3。

城镇管网漏损率控制在9%以内，节水器具普及率达到100%。

(3)以水而定，把水资源作为最大刚性约束。

坚持以水定地、以水定产,农业方面控制灌溉面积增长，优化种植结构，减小高耗水作物种植面积,因地制宜发展旱作农业；工业方面严格高耗水产业准入，倒逼能源、化工等传统产业转型升级。

引导流域经济从高速增长向高质量发展转变,到2035年GDP年均增长4.5%,人均达到11.26万元,城镇化率70.9%,新增需水55.33亿m3o （4）兼顾公平与效率，优化流域水资源配置格局。

在黄河径流量大幅减少的情况下/坚持生态优先，适度增加生态水量，入海水量从近20a的年均161亿m3增加到180亿m3。

考虑南水北调中东线建成通水的实际情况，将河北、天津分水量从20亿m3压减至6.2亿m3,适度减少河南、山东黄河分水量，腾出水量保障中上游生活用水、能源基地用水以及发展质量提升的用水需求。

（5）严格管理，建立全过程用水监管体系。

持续实施最严格水资源管理制度，完善取用水监管措施和手段，对黄河干支流规模以上引退水全面实施在线监测。

建立水资源承载能力监测预警机制，划定超载、临界超载和不超载区域，实施差别化管控：对超指标用水的省（区），制定并严格实施用水总
量削减方案；对临界超指标用水的省（区），暂停审批高耗水项目取水许可。

（6）建设水源工程，保障流域水资源安全。

建设古贤、黑山峡等骨干水利枢纽和引黄济宁等区域水资源配置工程，提高重点城市和经济区供水保障程度；推进陕甘宁革命老区供水等一批水源工程，保障和改善民生、助力脱贫。

实施南水北调西线工程等跨流域调水工程，从根本上扭转流域水资源严重超载局面。

3.4实施水土流失系统治理
以多沙粗沙区为重点，以小流域为单元，因地制宜，分类施策，形成完善的水土流失综合防治体系，改善水土流失状况。

（1）确定合理的治理目标。

2035年，黄土高原水土保持率将由目前的63%提高到70%，年均减少入黄泥沙6亿t,宜治理水土流失面积得到全面有效治理，人为水土流失得到全面控制。

(2)因地制宜大力推进旱作梯田、淤地坝建设。

在坡耕地面积占比大、人地矛盾突出、群众需求迫切的地方，按照近村、近路的原则，建设旱作梯田；对田面较窄、蓄水保土差的老旧梯田实施改造。

在沟壑发育活跃、重力侵蚀严重、拦泥效果显著的沟道建设淤地坝；对已经淤满、拦沙效果差的淤地坝进行改造提升，提高工程建设标准和拦沙能力。

(3)突出重点实施综合治理。

在陕北、晋西北、内蒙古鄂尔多斯等多沙粗沙区，以小流域为单元，水土保持工程措施、植物措施、耕作措施有机结合，形成梁峁坡沟水土流失综合治理体系；在水土流失最剧烈、对黄河河床淤积抬高影响最大、危害最严重的粗泥沙集中来源区实施拦沙工程，快速拦
减泥沙；在董志塬等高塬沟壑区，建设塬面、沟头、沟坡、沟道“四道防线”，遏制塬面萎缩。

(4)加强水土流失预防、生态保护和监督监测。

在植被覆盖度较高、水土流失轻微的黄河源头、祁连山、甘南草原、六盘山、子午岭等区域，采取封育保护措施，减少和避免人为干扰破坏。

依法实行最严格的水土保持监管，充分利用高新技术手段，实现黄河流域全覆盖、常态化动态监管，严控人为水土流失。

4协同管理的体制机制框架
把创新流域管理体制机制作为推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手，加强顶层设计，强化流域监管，开创黄河流域保护治理新局面。

(1)制定黄河法律体系。

加快出台《黄河法》，将黄河治理、保护与管理上
升为法律制度，有针对性地解决黄河特殊矛盾与问题，为规范黄河流域开发、治理、保护和管理明确底线约束，为流域生态保护及高质量发展保驾护航。

（2）建立协同联动管理体制。

按照流域管理、区域管理、行业管理相结合的原则，以“河、湖长制”为支撑，建立跨区域、多部门的协同治理机制，完善流域、区域、行业管理的议事协调协商制度。

（3）完善水沙调控管理体制。

建立以流域管理为主、区域协同配合的水沙调控运行管理机制，实施黄河水库群防洪、防凌、减淤、供水、发电、生态等统一调度，解决“九龙治水”、分头管理问题。

（4）建立水生态补偿制度。

建立黄河流域重要水源涵养区和省级行政区水量纵向补偿、省界断面水质横向补偿相结合的补偿模式，开展黄河源、甘南、祁连山和六盘山等重要水源涵养区及省界水环境等水生态补偿试点，实行分
类分级补偿政策。

（5）加强监管执法能力建设。

加强流域各级水行政管理机构执法能力建设，增强科学执法理念和超前监督管理意识，实现同步管理和超前管理并重，推进流域上下游水生态环境信息共享，强化流域统一监管。

5结语
针对黄河流域当前面临的重大问题，面向黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，从流域统筹推进、全面保护、系统治理、协同联动等方面提出水战略格局。

（1潢河流域生态环境脆弱,针对不同地区的生态类型和特征性问题，实施分区分类的保护和修复措施，上游和河源区保护水源涵养、荒漠化和沙化防治、中游支流水环境保护、下游湿地和河口三角洲生态修复和生态补水。

(2)水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的关键症结，破解途径在于紧抓水沙关系调节，完善水沙调控体系，补齐防洪短板，强化水资源最大刚性约束，实施水土流失综合治理，尤其要将从外流域调水作为长期战略措施。

(3)黄河流域保护和治理是一项复杂庞大的系统工程，需要统筹协调流域与区域之间的管理关系，健全政策法规、完善协同联动管理体制、确立生态补偿机制、增强流域监管执法能力。