完善人民政协专门协商机构制度的路径研究

完善人民政协专门协商机构制度的路径研究作者：赵云
来源：《广西社会主义学院学报》2021年第06期
摘要：人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，发挥好人民政协专门协商机构作用，具有显著的时代价值。

当前，人民政协在制度建设方面还存在一些薄弱环节，制约专门协商机构进一步发挥作用。

新时代应不断完善制度，更好发挥专门协商机构在国家治理中的重要作用，把人民政协专门协商机构的制度优势转化为国家治理效能，为全面建设社会主义现代化国家提供力量支撑。

关键词：人民政协;专门协商机构;制度;完善路径
doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.06.006
[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）06-0040-06
人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，“是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟‘中国之治’的重要制度设计和独特治理平台”[1]。

发挥好人民政协专门协商机构作用，具有显著的时代价值。

当前，人民政协专门协商机构在制度建设方面还存在一些薄弱环节，制约着其作用的进一步发挥。

习近平指出：“发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。

”[2]296党的十九届四中全会提出了“完善人民政协专门协商机构制度”的要求[3]，为新时代加强人民政协工作、发挥专门协商机构作用，指明了努力方向和工作重点。

新时代新征程，要进一步完善人民政协专门协商机构制度，以更加成熟更加定型的制度筑牢专门协商机构发挥作用的制度根基。

一、发挥人民政协专门协商机构作用的时代价值
（一）加强和改善党的领导的内在要求
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。

习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表的重要讲话中强调：“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导。

”[4]协商民主是实现党的领导的重要方式，是党的群众路线在政治领域的重要表现。

人民政协专门协商机构具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。

人民政协专门协商机构将协商民主贯穿履职全过程，通过民主协商、平等议事，收集和反映各界别、各阶层群众的意愿诉求，为党和政府科学决策提供参考;通过宣传阐释党和国家重大方针政策和重要决策部署，把党的主张转化为社会各界的广泛共识，促进方针政策和决策部署的贯彻落实;通过教育引导各界群众增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把他们最广泛、最紧密地团结在党的周围。

发挥人民政协专门协商机构作用，能更好促进党的领导方式和执政方式的改进，有利于保证党领导人民有效治理国家，为实现中华民族伟大复兴提供根本的政治保证。

习近平强调：“人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。

”[2]296
（二）促进社会主义民主发展的必然选择
中国特色社会主义民主，是选举民主和协商民主的有机统一。

选举民主和协商民主相互补充、相得益彰，是中国式民主的鲜明特色和独特优势。

人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，为各党派、各团体、各族各界人士广泛参与国家政治生活和社会生活提供了制度化的机制和平台。

人民政协政治协商的过程，就是人民有序政治参与的过程。

习近平强调：“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。

”[2]295中国共产党与各党派、各团体、各族各界代表人士在人民政协进行广泛的民主协商，加强沟通，增进理解，达成共识，实现党的主张和人民意志相统一，保障人民依法管理国家和社会事務，管理经济文化事业。

人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主、实现人民民主的重要形式。

（三）推进国家治理现代化的重要举措
人民政协是适合中国国情、具有中国特色的制度安排，推进国家治理现代化进程，其地位和作用不可替代。

目前全国政协有34个界别、2 100多位委员，地方政协有3 100多个组织、66万多位委员[5]，且形成了一套完整、成熟的制度体系和运行机制。

通过人民政协专门协商机构进行广泛充分的协商，可以充分发扬民主、集思广益，统一思想、凝聚共识，科学决策、民主决策，为推进国家治理体系和治理能力现代化凝聚智慧和力量。

发挥人民政协专门协商机构作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要举措。

习近平强调，“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程”“努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”[6]。

二、当前人民政协专门协商机构制度建设存在的不足
制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，发挥人民政协专门协商机构作用，良好的制度是基本保障。

人民政协经过70多年的实践发展，其制度建设取得了很大成就。

党的十八大以来，中共中央印发了《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件，各地也相继出台了相关配套文件。

十三届全国政协以来，已制定修订重要工作制度77项，初步构建以政协章程为基础，覆盖协商履职、组织管理、队伍建设等的制度体系[1]，
为发挥人民政协专门协商机构作用奠定了较为深厚的制度基础。

但是，这与发挥专门协商机构作用的要求相比，人民政协在制度机制建设上还有较大完善、发展的空间。

（一）人民政协专门协商机构制度的法治化程度有待进一步提高
新时代人民政协新实践，深化了对人民政协的认识。

2015年中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中也明确指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构[7]。

2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》规定，中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程[8]。

2019年9月，习近平在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上的讲话中再次强调人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。

2020年12月，政协全国委员会《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》，对人民政协作为中国共产党领导的专门协商机构，做好凝聚共识工作进行了部署。

从上可以看出，中央的政策文件、政协章程等对人民政协专门协商机构已有规定，可在时机和实践成熟时，推动将“专门协商机构”表述写进宪法，为更好地发挥人民政协专门协商机构作用提供法律保证。

此外，人民政协制度的运行，主要依据是政协章程和中央的政策性文件，但相关规定较为原则。

目前，与发挥人民政协专门协商机构作用密切相关的协商平台建设、协商程序运行和协商成果采纳等方面缺少相关法律规范，容易出现协商的随意性和形式化的现象，影响政协协商的规范性和协商结果的效力性。

（二）参与协商的界别设置及委员产生机制有待进一步完善
界别是人民政协的基本组织单元，人民政协通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达。

因此，政协界别设置要充分体现广泛性和包容性。

目前，全国政协界别设置，基本体现了广泛团结、包容各界的特点，但也还有完善之处。

一是界别设置滞后。

人民政协现行的界别设置形成于1993年全国政协八届一次会议，与当前经济社会发展转型和民众政治参与愿望日益增强的要求存在不相适应之处。

随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会阶层结构发生了深刻变化，新的社会阶层不断出现且发展壮大，在我国经济社会发展中的作用越来越重要，其政治参与愿望和诉求也越来越强烈，但在政协还没有相应的界别设置。

二是界别边界不清晰，存在明显的交叉重叠，如共青团和青年联合会、科协界与科技界、工商联界和经济界，多有交叉，界别特色不明显。

三是界别委员构成比例不合理，存在失衡问题。

以农业界为例，一方面，农业界委员数占全体委员总数的比例较低，与我国农业人口占总人口的比例不相符;另一方面，农业界别内“委员绝大多数来自农村基层管理者、各级党委政府农业部门干部、农村私营企业主的代表，而真正的农民比较少”[9]。

界别设置不尽合理，弱化了界别的代表性和包容性。

政協委员是政协工作的履职主体，应该在本界别中有代表性、有社会影响力和参政议政能力。

现行的政协委员产生办法，在实际运行过程中也显露出一些问题。

一是委员准入条件宽
泛。

人民政协章程对委员必须具备的基本条件作了规定，但缺乏具体明确的遴选标准和要求。

政协换届办法中一般也只作出原则性规定，诸如思想政治素质、年龄、界别来源等，弹性较大。

实际操作中，一些地方存在因人而异、执行标准不统一的情况。

二是政协委员的产生过程缺乏民众参与。

政协委员大多是由各界别协商推荐产生的，但如何协商、推荐，没有合理的制度安排，“往往仅由党派、团体、各界的领导层与相关部门进行协商推荐”[10]。

民主推荐程序不够充分，一定程度上影响了委员的民意基础。

三是委员产生缺乏适度的竞争性选拔机制。

有些单位或界别把政协委员名额当作一种政治待遇来分配，产生的委员缺乏主体意识和参政议政能力，参与政协活动的积极性和责任感不强，主动履职行为少。

这些问题的存在，使得部分政协委员不能获得所在界别的广泛认可，缺乏代表性和影响力。

（三）协商程序需进一步规范
民主制度需要稳定、可靠的程序。

协商民主是一种程序民主，必须以公开合理的程序为保障，只有程序完备、便于操作，才能保证协商民主的真正落实。

《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确规定，要“坚持协商于决策之前和决策实施之中”[7]，对政协协商的程序作了原则性的规定。

《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》也对“健全人民政协工作制度”作出了部署，但一些地方在贯彻中央文件精神制定政协协商的规范性文件中，仍存在协商程序不规范、规则不清晰等问题。

由于缺乏协商程序的严格规范，是否需要协商、协商时间和方式的选择、协商活动的开展、协商结果的运用等，往往取决于党政领导或职能部门的主观愿望，随意性比较大，影响了人民政协专门协商机构作用的发挥。

（四）协商成果落实需进一步加强
协商活动是否真正有效，最终取决于协商成果的转化落实。

目前，政协协商成果的采纳、落实及其反馈机制还需要不断健全。

协商活动结束后，协商成果如何采纳、由哪些部门负责实施、实施情况由谁来监督，如何进行反馈等有待从实施细则和操作规程进行进一步规范。

特别是协商成果落实的考核评价、激励约束、追责等机制还需进一步健全，政协重点协商活动的实施情况没有完全列入督查事项和考核体系，协商工作开展情况以及协商成果的采纳落实情况与相关单位部门的评优、与领导干部个人的职务晋升尚未直接挂钩，在一定程度上制约了相关机构和人员的主动性和积极性。

一些地方由于缺乏协商成果转化运用的保障机制，导致协商成果的落实不尽如人意，协商“重形式轻落实”问题不同程度地存在。

（五）与其他协商渠道融通机制不够健全
社会主义协商民主是由多种渠道构成的广泛多层次制度体系。

在众多的协商民主渠道中，人民政协是专门协商机构，与其他渠道都有交集，为其他渠道的协商搭建平台。

目前，在人民政协协商与其他协商渠道的衔接配合上，相关机制还不够健全，与其他协商渠道衔接配合不够。

如政协协商和政党协商同属于政治协商的范畴，但在实践上政协协商与政党协商各自单独进行，两者衔接不够，甚至没有太大的关联[11]。

在政协协商与基层协商衔接方面，各地积极
探索，搭建起各式各样的协商平台，推动政协协商民主向基层延伸，但由于缺乏全国范围内统一的制度规范，两者的衔接配合缺乏稳定性、持续性，难以形成协商合力。

三、完善人民政协专门协商机构制度的路径
（一）加强法治建设，提升专门协商机构制度的法治化水平
发展社会主义民主，必须加强法治，实现民主政治运行的法治化。

习近平强调，发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化[12]。

党的十八届四中全会也指出：“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。

”[13]因此，法治化是提升专门协商机构效能的重要路径。

1.完善宪法中人民政协性质和地位的规定。

适应新时代和国家发展的需要，完善宪法中人民政协性质和地位的规定，将“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[7]“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”[8]“国家治理体系的重要组成部分”[8]等人民政协的性质和定位明确写进宪法。

此外，人民政协制度的运行，主要依据是政协章程和中央的政策性文件，但相关规定较为原则。

目前，与发挥人民政协专门协商机构作用密切相关的协商平台建设、协商程序运行和协商成果采纳等方面缺少相关法律规范，容易出现协商的随意性和形式化的现象，影响政协协商的规范性和协商结果的效力性。

（二）参与协商的界别设置及委员产生机制有待进一步完善
界别是人民政协的基本组织单元，人民政协通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达。

因此，政协界别设置要充分体现广泛性和包容性。

目前，全国政协界别设置，基本体现了广泛团结、包容各界的特点，但也还有完善之处。

一是界别设置滞后。

人民政协现行的界别设置形成于1993年全国政协八届一次会议，与当前经济社会发展转型和民众政治参与愿望日益增强的要求存在不相适应之处。

随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会阶层结构发生了深刻变化，新的社会阶层不断出现且发展壮大，在我国经济社会发展中的作用越来越重要，其政治参与愿望和诉求也越来越强烈，但在政协还没有相应的界别设置。

二是界别边界不清晰，存在明显的交叉重叠，如共青团和青年联合会、科协界与科技界、工商联界和经济界，多有交叉，界别特色不明显。

三是界别委员构成比例不合理，存在失衡问题。

以农业界为例，一方面，农业界委员数占全体委员总数的比例较低，与我国农业人口占总人口的比例不相符;另一方面，农业界别内“委员绝大多数来自农村基层管理者、各级党委政府农业部门干部、农村私营企业主的代表，而真正的农民比较少”[9]。

界别设置不尽合理，弱化了界别的代表性和包容性。

政协委员是政协工作的履职主体，应该在本界别中有代表性、有社会影响力和参政议政能力。

现行的政协委员产生办法，在实际运行过程中也显露出一些问题。

一是委员准入条件宽泛。

人民政协章程对委员必须具备的基本条件作了规定，但缺乏具体明确的遴选标准和要求。

政协换届办法中一般也只作出原则性规定，诸如思想政治素质、年龄、界别来源等，弹性较大。

实际操作中，一些地方存在因人而异、执行标准不统一的情况。

二是政协委员的产生过程缺乏民众参与。

政协委员大多是由各界别协商推荐产生的，但如何协商、推荐，没有合理的制度安排，“往往仅由党派、团体、各界的领导层与相关部门进行协商推荐”[10]。

民主推荐程序不够充分，一定程度上影响了委员的民意基础。

三是委员产生缺乏适度的竞争性选拔机制。

有些单位或界别把政协委员名额当作一种政治待遇来分配，产生的委员缺乏主体意识和参政议政能力，参与政协活动的积极性和责任感不强，主动履职行为少。

这些问题的存在，使得部分政协委员不能获得所在界别的广泛认可，缺乏代表性和影响力。

（三）协商程序需进一步规范
民主制度需要稳定、可靠的程序。

协商民主是一种程序民主，必须以公开合理的程序为保障，只有程序完备、便于操作，才能保证协商民主的真正落实。

《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确规定，要“坚持协商于决策之前和决策实施之中”[7]，对政协协商的程序作了原则性的规定。

《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》也对“健全人民政协工作制度”作出了部署，但一些地方在贯彻中央文件精神制定政协协商的规范性文件中，仍存在协商程序不规范、规则不清晰等问题。

由于缺乏协商程序的严格规范，是否需要协商、协商时间和方式的选择、协商活动的开展、协商结果的运用等，往往取决于党政领导或职能部门的主观愿望，随意性比较大，影响了人民政协专门协商机构作用的发挥。

（四）协商成果落实需进一步加强
协商活动是否真正有效，最终取决于协商成果的转化落实。

目前，政协协商成果的采纳、落实及其反馈机制还需要不断健全。

协商活动结束后，协商成果如何采纳、由哪些部门负责实施、实施情况由谁来监督，如何进行反馈等有待从实施细则和操作规程进行进一步规范。

特别是协商成果落实的考核评价、激励约束、追责等机制还需进一步健全，政协重点协商活动的实施情况没有完全列入督查事项和考核体系，协商工作开展情况以及协商成果的采纳落实情况与相关单位部门的评优、与领导干部个人的职务晋升尚未直接挂钩，在一定程度上制约了相关机构和人员的主动性和积极性。

一些地方由于缺乏协商成果转化运用的保障机制，导致协商成果的落实不尽如人意，协商“重形式轻落实”问题不同程度地存在。

（五）与其他协商渠道融通机制不够健全
社会主义协商民主是由多种渠道构成的广泛多层次制度体系。

在众多的协商民主渠道中，人民政协是专门协商机构，与其他渠道都有交集，为其他渠道的协商搭建平台。

目前，在人民政协协商与其他协商渠道的衔接配合上，相关机制还不够健全，与其他协商渠道衔接配合不
够。

如政协协商和政党协商同属于政治协商的范畴，但在实践上政协协商与政党协商各自单独进行，两者衔接不够，甚至没有太大的关联[11]。

在政协协商与基层协商衔接方面，各地积极探索，搭建起各式各样的协商平台，推动政协协商民主向基层延伸，但由于缺乏全国范围内统一的制度规范，两者的衔接配合缺乏稳定性、持续性，难以形成协商合力。

三、完善人民政协专门协商机构制度的路径
（一）加强法治建设，提升专门协商机构制度的法治化水平
发展社会主义民主，必须加强法治，实现民主政治运行的法治化。

习近平强调，发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化[12]。

党的十八届四中全会也指出：“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。

”[13]因此，法治化是提升专门协商机构效能的重要路径。

1.完善宪法中人民政协性质和地位的规定。

适应新时代和国家发展的需要，完善宪法中人民政协性质和地位的规定，将“社会主义协商民主的重要渠道和專门协商机构”[7]“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”[8]“国家治理体系的重要组成部分”[8]等人民政协的性质和定位明确写进宪法。

此外，人民政协制度的运行，主要依据是政协章程和中央的政策性文件，但相关规定较为原则。

目前，与发挥人民政协专门协商机构作用密切相关的协商平台建设、协商程序运行和协商成果采纳等方面缺少相关法律规范，容易出现协商的随意性和形式化的现象，影响政协协商的规范性和协商结果的效力性。

（二）参与协商的界别设置及委员产生机制有待进一步完善
界别是人民政协的基本组织单元，人民政协通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达。

因此，政协界别设置要充分体现广泛性和包容性。

目前，全国政协界别设置，基本体现了广泛团结、包容各界的特点，但也还有完善之处。

一是界别设置滞后。

人民政协现行的界别设置形成于1993年全国政协八届一次会议，与当前经济社会发展转型和民众政治参与愿望日益增强的要求存在不相适应之处。

随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会阶层结构发生了深刻变化，新的社会阶层不断出现且发展壮大，在我国经济社会发展中的作用越来越重要，其政治参与愿望和诉求也越来越强烈，但在政协还没有相应的界别设置。

二是界别边界不清晰，存在明显的交叉重叠，如共青团和青年联合会、科协界与科技界、工商联界和经济界，多有交叉，界别特色不明显。

三是界别委员构成比例不合理，存在失衡问题。

以农业界为例，一方面，农业界委员数占全体委员总数的比例较低，与我国农业人口占总人口的比例不相符;另一方面，农业界别内“委员绝大多数来自农村基层管理者、各级党委政府农业部门干部、农村私营企业主的代表，而真正的农民比较少”[9]。

界别设置不尽合理，弱化了界别的代表性和包容性。