公共政策案例5：异地高考

公共政策案例5：

“异地高考”的阻碍

解决异地高考问题的难度，因为既得利益的阻碍，不适当地被夸大了。这与解决异地高考问题时，对其定位过低，没有具体放到国家层面来做有关。

作者：本刊记者石勇来源：南风窗日期：2012-12-13 浏览：1944

在无数人经历了苦苦等待以后，9月初，教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（下称《意见》）出来了。

这是一个进步。但《意见》的缺陷是显而易见的，离公众的普遍期待还有不少距离。同时，教育部让各地在今年年底前拿出办法，以及关于异地高考的“三个条件”，也留下了一系列的疑问：

各地会不会设置可能比想象中更高的门槛？异地高考会眷顾到更多的农民工子女吗？

即使年底前，京、沪等地关于异地高考的办法出来，那么，随迁子女可以在当地高考、录取的那一天，是在什么时候？

在缺乏教育部统筹改革的情况下，异地高考迈出了象征性的第一步，但能走多远？

这些疑问，与解决异地高考问题时，对其定位过低，没有具体地放到国家层面来做有关。但事实上，它也是中国的现代国家建构的内容之一，其重要性需进一步认识。

社会结构的重构

2012年中国经济放缓和复杂的社会矛盾催生了一个普遍的焦虑：在“崛起”而奔向富强、文明的过程中，中国如何避免被快速发展积累下来的问题绊倒？

这个问题，构成了对中国的巨大考验。而解决异地高考问题，正是其中的一个内容。

从表象上看，异地高考是“随迁子女”在读书、高考上遇到了问题，因此要麻烦教育部、各地方政府来关心。但本质上，它是30多年来，中国在经济社会发展中，因为既定的制度设计，人们的社会经济角色和公民权利、国民福利被剥离的后遗症。

20世纪50年代末，中国的城乡二元户籍制度确立。这一制度设计隔离了两个处于不同的经济—社会结构的人群。也就是说，户籍制度在理论上，如果可以承诺一个人的公民权利和国民福利，前提是一个社会没有流动性。

改革开放后，经济和社会的发展，召唤出了巨大的人口流动。这意味着户籍制度在理论上已经跟不上了，因为很多人已不在原籍，而且以他们的社会经济角色也回不去了，它无法再兑现对一个人分配公民权利和国民福利的承诺。

改革开放是对中国的政治、经济、社会结构的一种重构，也是工业化、城市化、现代化的运动。一个地方在经济发展中，形成了某种经济结构，自然地有了与之相对应的社会结构。

经济发展，以及城市化的过程，就是对各种资源，以及人口在整个社会中的重新划分。它必然改变原来和户籍捆绑在一起的人口分布。

如果要保持一个国家的经济社会发展，或至少要维持某种经济水平的话，那么，这一过程是不可逆的。

这意味着，社会经济结构的变化和人口分布的变化，应该反映在关于公民权利、国民福利分配的制度设计上，从而导致对原有户籍制度的改革。否则，在政治、社会和经济上都会产生深远的后果。

第一，在一个城市或已经城市化的地区里，很多非户籍人口在公民权利的行使和国民福利的获得上遭到体制排斥，而只为“市场”所庇护，意味着其在既定体制下难以体验到自己是一个被尊重的公民。

第二，以歧视性的国民不平等待遇，强化了“本地人”、“外地人”的心理对峙。这实际上为群体性的社会冲突埋下隐患。

第三，出于“降低成本”、发挥“比较优势”的考虑，30多年来，“异地务工人员”被视为可推动中国经济发展的廉价劳动力，用完一批，马上又可以换一批年轻的，而没有在形成了某种规模的经济结构时，把他们也产业工人化、市民化。这种情况下，中国的经济结构因之整体上处于一个低端的水平，而且很脆弱。

反映改革决心

据国家人口计生委《中国流动人口发展报告2012》的描述，当前，流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。2.3亿的流动人口，已经占全国总人口的17%，而他们在流入地生活、就业更加趋于稳定，在流入地的平均家庭规模达到2.5人。

这么一个庞大的人口数字，因为户籍制度的原因，而溢出了国家所承诺的公民权利、国民福利的保障体系，成为被排斥的一群人，包括他们的子女无法在当地参加高考，这是现代国家建构的一个大遗憾。

中国30多年的改革开放，同时也是建构现代国家，以“权利”来调整、规范政府和公民关系的过程。现代国家承诺公民的迁徙自由，而中国的发展，恰恰在人口流动的基础上构造了新的社会经济结构。这就要求根据公民身份，而不是户籍来确立公民与国家彼此的权利义务。现代国家建构所要获取的政治认同，离不开这一点。

异地高考问题的产生，说明我们在这方面的改革已经严重滞后。

改革，意味着要冲破既得利益格局。异地高考背后是公民权利如何在国家层面兑现，其阻碍一是既定高考体制中的既得利益，二是户籍制度。因此，某种意义上，异地高考的推进是否艰难，反映出了改革的决心。

夸大的阻碍

解决异地高考的问题，因为诉诸于公民的平等教育权，而这一权利对应的是国家的义务，首先当然是中央政府的责任。

因此，尽管现阶段解决的思路是由教育部推动各地来做，但由中央各部委来统筹规划，并改革高考体制、户籍制度等，这扇大门仍不应关闭。就是说，在国家层面上，解决异地高考问题的“一揽子方案”，仍可在未来某个时候取代现在的思路。

当然，即使异地高考的解决办法不幸地已经是这种样子，在现阶段，也并不意味着就作为不大。

从各地的反应看，到年底前制订办法背后最大的两个担心，第一是城市资源承载力有限，突然有那么多张嘴来“吃”，要在本地读初中、高中，得投入多少钱来建学校、聘请教师？而在以前，“随迁子女”更多地是在民办学校就读，而在高中阶段，大多数已经回原籍了。第二个担心，则是经典的说辞，非户籍人口在当地参加高考、录取，会影响本地学生的利益。

第一个担心，大致对应教育部所说的“城市条件”。作为对地方的一种妥协，《意见》把它表述为“统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能”。而在9月6日，更进一步解释为“这个城市发展需不需要这个行业，需不需要这个群体”。等于完全把要不要某些随迁子女在当地参加高考的决定权交给了地方—而地方基于利益驱动，为随迁子女的教育承担成本，是要求有回报的。

但这是一个多余的担心。放开随迁子女在当地参加高考，并不意味着要当地拿出一堆钱来修学校、聘请教师。这类事情，只要放开教育管制，完全可以由市场解决。在现阶段，很多“异地务工人员”的子女在小学、初中阶段的教育，就基本上是民办学校在解决。而放开异地高考，存在着很多人读高中的需求，一样会有民办学校来做。

第二个担心已经被《意见》考虑到。它的表述是：“对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。”

那就很简单了，放开了异地高考，根据每省实际参加高考人数来招生、录取即可。而在此之前，教育部门还可以根据每省高中阶段的学生数量来预测并给各省分配招生指标。这样，高考人数多的省市，录取名额就多，高考人数少的省份，录取名额就少。这既解决了随迁子女的异地高考、录取问题，也没有影响本地利益。

很清楚，解决异地高考问题的难度，因为既得利益的阻碍，不适当地被夸大了。但只要认识到它对于中国发展和稳定的重要意义，迈开的步子，就可以加快很多。