城乡社会保障一体化的实践探索及启示

2010 年 9 月 第 9期 总第 199 期
理论学刊 Theory Jou rnal
Sep . 2010 No . 9 Ser . No . 199
城乡社会保障一体化的实践探索及启示
丛颖超
( 中共山东省委党校管理学教研部 , 山东 济南 250021) 摘 要 针对我国长期以来形成的城乡二元分割体制对城乡经济社会 发展带来 的严重制约 , 中央 提出要统筹
的基本医疗保险基金 ( 职工基本医疗保险基金 ) ; 县 合疗办收缴的合作医疗基金 ( 城乡居民合作医疗基 金 ) ; 社会募捐的资金; 县财政拨付的资金。虽然基 金来源不同 , 但在使用上实行统筹安排, 实现了全县 范围内城乡及各种人群间的互济。成都城乡居民基 本医疗保险基金 实行市级统筹 , 统一政策、 统一管 理 , 实现了全市城乡各类参保人员之间的互济。 4 . 统筹城乡社会保障可以有不同的模式 , 但每 种模式都应该满足城乡社会保障一体化的基本要求 和特征。目前, 由于在社践探索中, 一般是从本地区的实际出发进行制 度安排 , 因此各地的模式千差万别。统筹只是城乡 社会保障制度建设的一个方法 , 我们的目标是运用 统筹的方法最终实现城乡社会保障一体化。城乡社 会保障一体化应该是按照社会保障的功能、 特点和 城乡经济社会一体化发展的要求, 遵循市场经济运 行规律 , 在社会保障制度上把城乡居民作为一个整 体进行统筹设计 , 打破城乡社会保障相互分割的壁 垒 , 逐步实现城乡居民在社会保障政策和待遇上平 等的过程。因此 , 统筹城乡社会保障可以有不同的 模式, 但每种模式都应该满足城乡社会保障一体化 的基本要求和特征, 如不存在城乡二元分割的制度 壁垒; 资源可以在城乡间自由流动, 市场对资源配置 起基础性作用; 社会保障的功能能够得到很好的发 挥 ; 城乡居民在社会保障政策和待遇上基本平等。 5 . 社会保障水 平要与经济社会发展水平相适 应。成都市城乡居民基本医疗保险遵循的原则之一 是 : 筹资标准和保障水平与经济社会发展水平相适 应。北京市城乡居民养老保险制度坚持权利与义务 对等、 保障水平与经济发展水平相适应的原则。社 会保障水平与经济社会发展水平相适应是社会保障 制度建设应遵循的基本原则之一, 这一原则应有两 个方面的考量: 一是社会保障水平不能过于超越经 济社会发展水平 , 否则会给经济社会发展带来过大 的压力 , 损害经济发展的可持续性; 二是社会保障水 平不能严重滞后于经济社会发展水平, 否则会影响 社会稳定, 制约经济社会发展。目前 , 我们需要重点 考量的是第二个方面 , 实现城乡社会保障一体化, 即 是在我国社会保障制度建设滞后、 社会保障水平偏 低、 城乡二元社会保障严重制约经济社会发展的背 景下提出的社会保障制度建设的新要求、 新目标。 6 . 在社会保障制度模式的选择上 , 经济是基础 , 但非决定因素。 ∃ 社会保障模式的选 择, 跟国家的
长期以来, 我国以户籍属地为先决条件形成的 城乡二元分割体制, 严重制约了城乡经济社会发展。 在社会保障领域 , 由于城乡二元分割使得农村社会 保障体系建设严重滞后 , 甚至某些方面目前还存在 制度空白, 加剧了城乡收入分配不公 , 农村居民的合 法权益无法得到保障。另外 , 由于制度设计上的城 乡分割 , 使得劳动力难以在城乡之间自由流动 , 阻碍 了全国统一劳动力市场的形成 , 也弱化了市场配置 资源的基础性作用。 !中共中央关于推进农村改革 发展若干重大问题的 决定 ∀指 出, 我国总体上已进 入以工促农、 以城带乡的发展阶段, 进入着力破除城 乡二元结构、 形成城乡经济社会发展一体化新格局 的重要时期。因此, 城乡社会保障一体化是目前我 国经济社会发展的客观要求 , 而要实现这一要求就 必须对城乡社会保障制度进行统筹设计和安排。 一、 城乡社会保障一体化的实践探索 近年来 , 针对社会保障领域存在的问题, 许多地 方按照城乡经济社会一体化发展的要求, 对统筹城 乡社会保障进行了积极的探索 , 取得了创新性的成 果 , 下面从郑州市、 北京市、 成都市、 神木县等地的做 法中总结出一些可供我们借鉴的经验。 1 . 在保障对象 上不再区分城市居民和农村居 民。如 2010 年 1 月 1 日起实施的 !郑州市城乡居民 基本养老保险办法 ∀规定, 年满 16 周岁 ( 不含在校 学生 )、 具有郑州市户籍、 未参加城镇职工基本养老 保险及被征地农民基本生活保障的城乡居民 , 可以 参加城乡居民基本养 老保险。 2009 年 1 月 1 日起 实施的 !北京市城乡居民养老保险办法 ∀规定 , 具有
的人员 , 财政补助基本标准为每人每年 80 元 , 所选 缴费档次剩余部分由个人缴纳。有条件的区 ( 市 ) 县政府对选择二档或三档缴费标准的参保人员 , 可 适当增加地方财政补助。 3 . 城乡居民所享受的保障待遇取决于其所尽的 义务, 而与其身份无关。郑州市规定 : 参加城乡居民 基本养老保险的城乡居民应当按规定缴纳养老保险 费 , 缴费标准设 为每年 100 元、 200 元、 300 元、 400 元、 500 元、 700 元、 900 元、 1000 元、 1200 元、 1500 元 10 个档次 , 参保 人自主 选择档 次缴费 , 多缴 多得。 城乡居民基本养老保险养老金由基础养老金和个人 账户养老金组成。基础养老金标准 为每人每月 65 元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部 储存额除以 139。北京市规 定: 城乡居民养老保险 费采取按年缴费的方式缴纳。最低缴费标准为农村 居民上年人均纯收入的 9 % ; 最高缴费标准为城镇 居民上年可支配收入的 30% 。城乡居民可在下线 和上线之间选择。参保人员具备规定的条件 , 即可 按月享受城乡居民养老保险待遇。城乡居民养老保 险待遇由个人账户养老金和基础养 老金两部分组 成。其中, 个人账户养老金月领取标准为 : 个人账户 存储额 /国家规定的基本养老保险个人账户养老金 计发月数。成都市规定 : 城乡居民基本医疗保险缴 费标准分设三档 : 第一档每人每年 100 元; 第二档每 人每年 200元 ; 第三档每人每年 300 元。城乡居民 可根据自身经济条件和医疗保障需求, 在户籍所在 地任选一档参保缴费。城乡居民选择的缴费标准不 同 , 享受的报销比例和最高支付限额也不同。 二、 城乡社会保障一体化探索的启示 虽然上述各地也只是局部地区和社会保障局部 领域的制度统一 , 但对其他地区城乡社会保障一体 化发展具有不少的启示。 1 . 社会保障制度设计要体现城乡居民在政策选 择上的公平性。公平性是社会保障的本质属性。坚 持社会保障的公平性 , 就是要保障所有公民公平、 公 正、 平等地享有社会保障的基本权利。上述北京、 郑 州的基本养老保险制度和成都的基本医疗保险制度 都设计了不同的缴费标准 , 但选择标准的依据不再 是城乡居民的户籍或身份 , 而是其缴费能力, 只要具 备缴费能力 , 农村居民同样可以选择较高的缴费标 准 , 享受较好的保障待遇, 即城乡居民只要尽同样的 义务, 就享受同样的待遇。 2 . 在基本医疗保障方面城乡居民应享受相同的 待遇标准。按照新医改方案的要求 , 从 2010 年起 , 66
城乡经济社会发展 、 形成城乡经济社会发 展一体 化新格 局 、 建 立促进 城乡经 济社会 发展一 体化制 度等要 求 。 近年 来 , 在社会保障领域 , 许多地方根据中央的要求 , 结合本地区的实际进行了有益的探索 , 其做法和经验对我国的社会 保障体系建设有着重要的启示 作用 。 关键词 社会保障 ; 城乡一体化 ; 制度创新 ; 启示 中图分类号 D 632. 1 文献标识 码 A 文章编号 1002- 3909( 2010) 09- 0065- 03
城镇职工和城镇居民基本医疗保险最高支付限额分 别逐步提高到当地职工年平均工资和居民人均可支 配收入的 6 倍左右 , 新农合最高支付限额逐步提高 到当地农民人均纯收入的 6倍以上。这一政策表面 上看起来似乎是公平的, 但由于倍增的基数不合理 ( 2009 年我国城乡居民收入差距为 3 . 33 #1) , 则增 长后的结果会更不合理。目前, 我国的基本医疗保 险主要是解决城乡居民大病统筹问题, 实际上, 不管 是城市居民还是农村居民, 只要是同样的病在同一 个医院治疗, 其医疗费用是一样的 , 医院不会因为患 者的户籍不同而收取不同的医疗费用。因此, 相对 于城市职工和城市居民 , 农村居民由于收入水平低, 其医疗费用支付能力也最低 , 现实生活中因病致贫、 因病返贫的大多是农民, 因而最需要通过提高最高 支付限额获得医疗保障的应该是他们。神木的做法 很好地体现了这一点。根据 !神木县全民免费医疗 实施办法 ( 试行 ) ∀的规定, 住院医疗实行住院报销 起付线制度。起付线以下 ( 含起付线 ) 住院医疗费 用由本人自付 , 起付线以上费用予以报销, 但每人每 年累计报销医药费不超过 30 万元。全县符合条件 的干部职工和城乡居民均适用同样的门槛和享受同 样的保障待遇。神木的这一政策规定实际上体现了 政府财政向低收入者倾斜, 让城乡居民都能看得起 病, 而实际成效也体现了这一点。在 !神木 县全民 免费医疗实施办法 ( 试行 ) ∀实施一年的时间里 , 住 院病人 93 . 98 % 是农村居民, 说明 从中得实惠最多 的是城乡低收入群体 , 最需要社会基本医疗保障的 也是城乡低收入群体。因此, 政府应充分考虑农民 收入少、 医疗费用支付能力低的现状, 让公共财政向 农民倾斜 , 在基本医疗保障方面让城乡居民享有相 同的待遇标准。 3 . 社会保障制度设计应体现城乡间的互济。互 济性是社会保障制度的基本特征 , 一般来说 , 一种制 度社会统筹的范围越广 , 其互济性越强。如我国目 前实施城乡两套社会保障体系, 且其统筹范围大部 分只局限在县级或市级, 因而只能实现社会保障制 度在县级或市级范围内城市居民间的互济和该范围 内农村居民间的互济, 其互济性较差。正是考虑到 社会保障互济性的特征要求, 城市职工基本养老保 险在县、 市级统筹的基础上实现了省级统筹 , 并将逐 步实现全国统筹。在社会保障领域要实现 ∃ 以城带 乡、 城市反哺农村 %的要求, 就应实行城乡统筹。如 上述神木和成都的基本医疗保险制度都体现了这一 点。神木基本医疗保险基金组成为 : 县医保办收缴