政府投资项目效率浅析1

政府投资项目效率分析及改进措施建议

一、背景分析

政府投资项目建设是政府提供公共产品的主要方式之一，它的资金主要来源于公共财政收入，需取之于民用之于民，因此，政府投资项目的成功与否关系我们每个人的切身利益。遵循2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中关于政府投资范围的界定，将政府投资范围确定为：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配臵资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。”

我国正在建设社会主义和谐社会，这是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。党的十七大报告提出“必须注重实现基本公共服务均等化”。为此，各级政府通过政府投资项目形式加大对基础设施投入力度为社会提供更多公共产品，尤其是中央政府不断提高财政转移支付力度加大对欠发达地区和农村地区投资倾斜促进公共服务均等化。尤其是自2008年金融危机爆发以来，我国政府实施了积极的4万亿元救市计划。该计划包括了农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生、文化教育事业、生态环境保护、铁路、公路、机场、城乡电网等多项关乎民生的投资内容。

二、政府投资项目存在的必要性分析

（一）优化资源配臵

人类作为“集体”存在和发展的需要，或者说人的集体需要有时难以通过个人或家庭的途径满足，只能通过政府来解决。瑞典经济学家林达尔于1919年提出，1954年美国经济学家萨缪尔森首次明确区分了私人产品与公共产品两个概念。萨缪尔森认为，公共产品是这样一种产品：任何个人对该产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。为满足社会公共需要而提供的产品和服务被称为公共产品和公共服务，它具有“不可分割性”和“共同享用性”。而政府作为公共权力机关，是公众实现利益与满足需要的工具。政府只能以社会公共利益为出发点，以提供公共产品和公共服务满足社会公共需要为目标，坚持国不与民争利的原则，所以其投资不应该也不能够带有明显的以营利为目的的色彩。这也是政府投资存在的合理性和必要性的首要条件。公共产品由于一般具有初始投资特别大、规模效益大、自然垄断性和外部经济性，私人部门往往不愿意或很难介入，因此政府需要对这些具有非竞争性和非排他性的产品进行投资，优化整个社会资源配臵。

（二）纠正市场失灵

根据西方经济学古典经济理论，市场总是由一只看不见的手引导着进行资源配臵。但新古典主义学派认为，现实社会中，由于一些因素干扰，致使经济不能自行合理运行，需要政府进行宏观调控使其恢复正常运转。政府在市场失灵的基础设施领域和纯公共产品领域进行投资，可以弥补市场机制不足、提高资源配臵效率、改善社会福利水平。（三）对大型项目的投资优势

我国举世瞩目的长江三峡工程预计总投资1，800亿元，奥运场馆建设总投资194.9亿元，“鸟巢”总投资约35亿元。对于这些超大型项目，政府投资比私人投资更具有融资优势，原因是政府可以有更多可利用的资源和更广泛的筹资渠道，如国际银行贷款、国际金融机构贷款以及出口信贷等。私人部门由于资金以及自身规模限制，在对大项目的投资上能力不及政府投资。

三、政府投资项目效率现状分析

政府投资效率的概念在经济学界并没有统一的界定，政府投资主要是与私人投资相比较而言的。而一般来说，政府投资效率的好坏在政府投资安排使用中具体表现为投资效益。所谓效益，即人们在有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。具体可分为经济效益和社会效益。经济效益又可以分为微观经济效益和宏观经济效益。对于微观经济主体来说，经济效益具有明确的把握标准，即用货币计量的物化劳动和活劳动耗费量与货币计量的劳动果实的比较，或者说用利润的多寡、利润率的高低来反映。从政府投资来看，有一些投资项目可以有直接的经济效益，但也有相当大的一部分并不形成直接的经济效益，如国防、行政、司法、教育等部门的投资是可以用货币计量的，但其给人民带来的利益用货币计量则是困难的，因此体现为社会效益。但是，这丝毫不影响政府投资应当讲求效益。因为政府投资是资源的投入和耗费，目的是满足社会公共需要，必然产生出费用和效用比较的要求。不讲效益无疑会造成社会资源的极大浪费，使人们的需要不能很好地满足。

虽然政府意识到，公共投资项目是经济系统和社会生活系统的重要组成部分，为整个社会运转提供基础条件。但是，我国目前政府投资存在着一定的盲目性和片面性，当救市的大旗被拉起，政府投资带动经济增长的效果就变得尤为引人注目。从目前的政府投资的公共项目存在的问题来看，一些公共项目管理存在着诸多漏洞。例如，08年以来政府投资的项目，存在重复建设、盲目报批、“豆腐渣”工程、挪用建设资金、违法分包等诸多问题。由于许多公共项目具有投资数额巨大、风险巨大、影响大的特点，一旦项目失败，将会给国家带来沉重负担，给地区经济发展和人民生活带来极大影响。因此，以政府为主体的公共项目投资已日益成为人们关注的焦点。

四、政府投资效率低的原因

（一）信息不对称导致政府投资计划失败

信息不对称是导致市场失灵的原因，也是政府投资失灵的重要原因之一。准确的决策需要以充分可靠的信息为基础，信息分散在各个行为人之间，政府由于精力、技术的不足，往往很难准确了解市场的真实情况。政府投资者即使秉持“执政为民”的主张，也往往会因为市场上信息不对称，误解公众的真实需要，使得一些公共产品提供过多或不足的现象出现。

（二）公共决策效率低

公共项目的运行涉及部门众多，不仅需要确定经济最优成功的政府投资项目可以促进经济发展、民生改善和社会和谐水平提高。深入研究政府投资项目成功因素，提供促进政府投资项目成功的评价体系，揭

示影响政府投资项目成功的关键因素，从而防范政府投资项目风险，提高政府投资项目效益，这显得尤为迫切。它关系着财政资金的使用效率，关系着公共产品的供给质量，关系着党和政府在人民心中的形象。方案，更要经过政治协商过程，反复讨论、修改、表决，最后才能做出决策。政治力量的较量也会影响决策方向，使得决策结果不一定符合公众利益最大化的原则。从时间的角度上来说，与政府部门不同的是，私人部门因为目标明确，涉及利益相关部门相对较少，决策方式往往能够做到简洁有效。

（三）政府目标与社会目标不一致时带来的利益冲突影响决策方向政府投资公共项目时，每个政府官员不仅代表公众利益，也代表自己部门的利益和个人利益。当这三种利益相互冲突时，很难说哪个利益会做出牺牲，而通常实际情况是以牺牲公众利益为代价，换取个人利益和部门利益。由此带来的决策方向错误，将直接导致政府投资的低效率。

（四）监督和问责制度低效

以我国现行的政治制度来看，政府既是宏观经济的调控者，又是公共项目的投资主体。这样的职能交叉，难免造成政府在投资时利用至高无上的权利逃避监督。目前，我国的政府投资建设接受计划（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建设（建设监理）、国有资产管理（使用）、纪检监察等部门以及重大建设项目稽查特派员的监管。但在实际管理中表现出多头监管，监管不到位，监管成本高、效果差，虚假招标、规避招标等现象，责任落