英国社区照顾发展历程回顾及其启示

英国社区照顾发展历程回顾及其启示作者：王丁来源：《经营管理者·下旬刊》2016年第09期摘要：社区照顾源于20世纪50年代的英国，迄今已有六十余年的历史。

回顾其发展历程，英国的社区照顾经历了从机构管制到去机构化思潮，从“在社区照顾”到“由社区照顾”，从中央政府为主体到混合照顾模式等阶段。

通过对英国不同阶段社会照顾实施情况的分析，希望能为我国社区照顾工作的开展提供些许启示。

关键词：社区照顾福利国家服务模式自1999年我国步入老龄化社会以来，老年人口增长迅速。

截至 2013 年底，中国 65 岁及以上人口已达 1. 32 亿人，占总人口的 9. 7%。

然而，随着家庭结构的小型化以及城市化带来的人口大量流动，传统家庭养老的功能已逐渐弱化，而机构养老又因资源不足分配不均受人诟病，因此，社区居家养老成为应对老龄化的首选方式。

与此同时，自2008年以来全国各地广泛开展了残疾人社会保障体系和社区服务体系建设。

因此，以老年人和残障人士为主要对象的社区照顾成为社会关注的焦点。

鉴于英国社区照顾已有六十余年历史，相关政策规定与体系建设也较为完善，因此，总结英国社区照顾的发展历程，分析其不同阶段的政策重点，有利于我们结合自身国情，取长补短，更科学地开展社区照顾。

一、社区照顾的涵义从不同的角度，不同的学者关于社区照顾的涵义理解不一。

周沛强调照顾网络的重要性，他认为，社区照顾是专业的社工，运用正式的和非正式的支持网络，为有需要的人所提供的援助性服务。

杨秀莲从照顾的地理位置出发，她认为，社区照顾是指动用社会资源，帮助被照顾者在熟悉的社区中接受服务。

综合以上观点，笔者认为，社区照顾是以老年人、精神病人、残障人士等需要长期照顾者为对象，根据其切身需求，应用正式和非正式的支持网络，为其在社区中提供援助性服务。

二、英国社区照顾的三个发展阶段1.前福利国家阶段。

1.1工业革命至十九世纪末。

英国社区照顾的理念起源于1601年伊丽莎白济贫法，它规定以教区为基本单位，严格限制低收入者的跨区行动，对老弱残疾穷人（无助的贫困者）实行院内救济。

这种将低收入者局限于社区内照顾的形式，为社区照顾的理念埋下了种子。

19世纪世纪之交，英国工业革命进入高潮，经济快速发展，人口大规模迁向城市，与此同时，也产生了一系列社会问题，其中一个重要问题是公共卫生问题。

因此，针对身心障碍者和精神疾病者的习艺所开始建立，但是，这种习艺所受到了官方的隔离，大众的排斥，进入习艺所被认为是羞耻的标志。

19世纪中后期制定及修改的《精神失常法》具有进步意义，该法规定所有的公立、私立、志愿者医院均需为精神病者提供服务，并且建立了公立的教养院。

但是，政府更关心的是对精神病患者的监管，而非康复。

因此，教养院的设立往往远离城市，从而被主流社会孤立。

由此可见，在这个阶段，市场经济繁荣发展和密尔自由主义占据主流，老弱病残穷困被视为个人责任，政府建立了各类机构对此类弱势群体进行监控，社区照顾的萌芽初现。

1.2二十世纪前叶。

20世纪初期，维多利亚时代的浮华已然散去，战后的英国，百废待兴。

虽然养老金从战前每周5先令，涨到了每周10先令，但这并不足以使老年人摆脱贫困，并且法律规定，一旦老人进入习艺所就失去领取养老金的资格，这使得老年人进入了两难的境地。

与此同时，心智障碍者在精神病院受到了严格的控制，病人被限制了人身自由，吃穿不足。

1924年，皇家精神与疾病委员会的调查显示，在公立医院中，大量心智健全的人被视为精神病人，而真正的精神病人出院后，又缺乏相应的社区照顾。

因此，应尽可能的采取社区照顾的手段，使病人在家中接受照顾。

综上，在这一时期，集体主义盛行，政府承担了更多的福利责任。

机构之内问题重重和皇家精神与疾病委员会的报告对社区照顾的重视，为以后去机构化运动的兴起奠定了理念基础。

2.福利国家构建阶段。

第二次世界大战期间，贝弗里奇报告的问世，以及战后，《国民保健服务法》《国民保险法》《国民救助法》等一系列法律规定的出台，标志着英国建成“从摇篮到坟墓”的福利国家。

这一阶段，去机构化思想盛，社区照顾受到重视，并首次在官方文件出现。

政府提出应以社区为基础提供服务，要与医院密切配合，积极建设日托所、公寓等相关设施，并且要提供专业的心理医生和居家服务。

1963年《健康与福利——社区照顾的发展》进一步明确了社区照顾的对象为：老人、精神失常者、肢体失能者和妇女，政府与志愿部门应为提供社区服务的主体。

另外在老人照顾方面，政府投入大量人力、物力，其中主要包括居家照顾、送餐上门、场所建设等内容，民间志愿组织也为老人照顾贡献了很大力量。

总之，这一时期的主要事件是英国“从摇篮到坟墓”的福利国家建成，国民受到了更好的保障，去机构化盛行，社区照顾成为主流思想，此时社区照顾是“在社区照顾”，强调照顾的地理范围，而非照顾资源的来源。

3.福利国家转型阶段。

3.1撒切尔夫人执政时期。

19世纪70年代石油危机的爆发，宣告着英国战后经济繁荣时期的结束，西方国家进入经济滞胀阶段。

1979年，撒切尔夫人一上台，就以哈耶克等人的经济思想为指导，对社会福利进行大刀阔斧的改革。

重点是把通行的“普遍性原则”改为“有选择性原则”。

这一时期的社区照顾也发生了相应改革，中央政府为了减轻财政负担，极力倡导社会各界的参与，主张建立政府、私人部门、志愿部门、非正式网络等相结合的混合照顾模式。

1988年由格里菲斯牵头的委员会在大量调研后刊出《国家医疗体系管理调查报告》，确定社区照顾的主要对象为：老人、成年智障、残疾人和精神病人。

中央政府应将社区照顾的责任及相应资源下放到地方，地方政府根据当地居民的实际需要，拟定一揽子救助项目。

对社工进行专业培训，由社工担任照顾管理者，对被照顾者的情况做出评估，为其提供相应的服务。

1990年，首次以社区命名的法案《国家卫生服务与社区照顾法》出台，该法案提出社区照顾要以被照顾者需求为导向，各级财政分工有序，相关照顾机构要与社区衔接通畅，同时，大力提倡发展混合照顾模式。

综上，这一时期的社区照顾从“在社区照顾”转变为“由社区照顾”，从强调环境变成了强调照顾者的资源，强调多方参与的混合模式。

注重部门间协调配合，机构与社会衔接平衡，主张提高服务提供者的专业水平。

3.2第三条道路至今阶段。

20世纪末，吉登斯的第三条道路理论成为英国的主流意思形态，在确保经济发展的同时维护社会公平，既能使政府成为英国社会福利的主导，又能尽量发挥市场的作用。

2006《我们的健康、我们的照顾、我们的声音：一种社区服务的新方向》白皮书出台，被照顾者拥有了更大的选择，他们可以思考自身所需要的最优服务，而不仅仅是已经提供的项目。

与此同时，一个独立的共享评估系统和评估形式建立起来，以前由社工负责的，对被照顾者需求评估的工作由当地的护士代替。

另外，人们也可以直接付款购买他们所需的服务。

总之，在布莱尔上台后至今，社会保障体系包括社会照顾都在撒切尔政府的基础上不断完善。

由政府扶持，多方共同参与的混合福利模式仍然是社会照顾的主流形式，被照顾者拥有了更大的选择，科学的服务评估机制建立了起来。

三、英国社区照顾对我国的启示1.服务的提供者。

开展社区照顾应积极调动社会各界资源，较好处理政府内部及其与外部的关系：一是政府内部的关系，社会照顾是一项涉及到住房、医疗、社会服务等方面的大工程，需要各级政府的密切配合，中央把舵的同时要加强地方的自主权，给予经济及资源的支持；另外，政府各部门之间也要处理好横向关系，保证社区照顾工作的衔接配合。

二是政府与外部资源的关系。

充分调动私人部门、志愿者、非正式网络的资源，彼此互动合作。

2.服务的接受者。

格里菲斯《国家医疗体系管理调查报告》明确提出社区照顾的主要对象为：老人、成年智障、残疾人和精神病人。

而我国目前社会照顾的主要对象主要是针对老年人，因此，笔者建议在开展社区照顾时应考虑到身心障碍者的需求，熟悉的社区环境，科学的设备支持，有利于帮助这类人群的康复。

3.服务的内容。

英国社区照顾强调以使用者为中心，提倡建立以需求为导向的服务提供机制。

由专业的社工或护士担任社区照顾的个案管理者，评估被照顾者的实际需要，对不同的目标分级归类，建立个人档案，并为其设计出一套最符合需求的包裹式服务。

在互联网高速发展的今天，大数据已经被应用到多个领域，通过评估分析为社区老人建立属于自身的资料档案，已成为养老服务业高效发展的必然需求。

政府部门应该建立国家老龄信息数据中心，开放养老服务方面的公共数据，这样才能有利于各部门信息共享，相互配合，共同满足老年人的需求。

4.服务的专业性。

服务的专业性主要指服务提供的专业性以及对服务评估的专业性。

英国的个案管理者多由专业的社工和护士担任，而我国却大量聘用一些简单培训后的下岗工人提供服务。

很显然，这样的照顾效果不会很理想。

另外，为了保证评估结果的真实可靠，服务的评估部门应该是独立于提供者的专业机构。

总之，我国目前正处于社区照顾的起步阶段，存在政策不明确，各部门衔接不畅，服务提供者有限等问题。

通过回顾英国社区照顾发展历史，分析其内在社会基础和核心要素，希望能为我国的社区服务工作的开展提供一些参考建议。

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