对公共政策有效制定的思考(1)

公 共政策是政策制定者应公众的普 遍需要和社会变革的要求而采取 的措施。政策制定是一个由系列 性功能活动和环节构成的复杂活动过程。 它是政策科学的核心主题，也是政策过程 的首要阶段。政府为了有效的管理国家事 务和社会公共事务，必须根据社会经济、政 治、文化发展的需要和态势，针对现实生 活中的重大政策问题，及时、正确的制定 政策方案。
目标是公共政策所要达到的目的，有 什么样的政策目标，就会采取什么样的政 策措施。以人为本的科学发展观，把人作 为发展的终极目的，就必然要求公共政策 的目标选择以人的全面发展为最高和最终 的检验标准，也必然要求公共政策的措施 和方案有利于创造人与自然、人与社会、人 与人之间和谐发展的条件。要定好位，找 准目标，目标很关键，因为公共政策的制 定本来就是为了解决一部分公众所关注的 社会问题，所以目标定位必须准确，必须 是以满足公众的需要和社会利益为根本指 向。目标不明确，将会直接导致公共政策 环节上的脱节，严重时将会导致政策执行 的失败。
（三）政治权力与科学分析的对立统一 在现代社会，由于公共政策的巨大作 用和影响，公共政策制定问题引起了广泛 的关注。人们期待政治体系选择的公共政 策是人类理智而不是政治权力的产物，人 们也期望在公共问题存在或发生的场合， 政治体系能够迅速反应，及时提供有效对 策。在这种情况下，公共政策制定中便出 现政治权力与科学分析的矛盾。在公共政 策制定中，强调政治权力意味着排斥科学 分析，但排斥科学分析势必增加公共政策 失误的风险，使人类社会掉入自己设计的 陷阱；强调科学分析意味着排斥政治权 力，特别是排斥专断的、个人的权力，但 排斥政治权力势必拖延决策，使公共问题 得不到及时解决。因此，正确处理公共政 策制定中政治权力与科学分析的关系，确 立政治权力与科学分析的合理关系模式， 就成为公共政策体制需要解决的一个重要 问题。 政治权力与科学分析在公共政策制定 中的关系是一种对立统一关系。首先，政 治权力与科学分析是对立的。在公共政策 制定过程中，政治权力与科学分析都有相 互不可替代的独特作用，且二者的作用存 在此消彼长的关系，强调科学分析会降低 政治权力的作用，而强调政治权力又会减
政策能否被认同在很大程度上取决于 作为政策制定者的政府和政党等社会公权 力在民众心目中的合法性。民众对政府和 政党合法性的判断直接决定着对作为政府 和政党“产品”及其“输出”的政策认同 程度。在现阶段，之所以有些政策的执行 效果不甚设想，其主要原因之一就在于因 政府或政党的合法性有问题而导致作为政 策目标群体的社会公众对政策缺乏认同 感。在现代社会，社会公权力的合法性只 能来源于其存在本身对公众利益需求的满 足，公众最终决定着社会公权力的合法与 否。只有在社会公权力的合法性获得公众 承认后，其政治输出物即公共政策才会具 有被认同的可能性。
的选择取舍密切关联，因而，基于价值和 偏好的判断始终贯穿于公共政策制定中的 信息管理过程。所以，在信息管理过程当 中必须确定一些原则和精神，这样才能保 证信息管理过程能够客观公正地进行，从 而为政策系统的输入和社会整体博弈带来 有效的信息。
（三）合理界定公共政策范围和目标 体系
公共政策制定范围是随着经济发展 水平、市场发育程度、社会自治能力的发 展而不断变化的。随着我国经济水平的 提高和社会主义市场经济体制的完善， 传统的“政府主导型”政策范围界定已难 以适应市场的发展。合理的政策制定范 围应界定在尊重和恪守市场规律、有利 于充分发挥市场机制作用的前提下，以 解决市场失灵的问题，即公共政策问题 的选择必须以保障和促进市场资源配置 的基础性作用为前提，必须变以政府自 我为中心观念为以市场为中心观念。要 将一部分不符合市场经济规律要求的职 能加以限制，减少政府对微观经济的直 接干预，杜绝因公共政策“越位”而造成 的政策资源的浪费；要逐步拓展乃至增 加某些职能，勇于承担和维持社会稳定、 促进经济发展的重要职责，避免因政策 “缺位”而导致的公共政策制定时滞成本 的高居不下。
公共政策的制定主体及其合 法性分析
当代政策科学的研究已经表明：政策 的制定主体主要有三种，即精英主体、共 同体主体和公众主体。发达国家的政策制 定模式正在经历由共同体主体到公众主体 的深刻转型，而我国由于科技文化发展水 平的相对落后以及政策安排形式的特殊 性，公共政策制定模式正在缓慢地经历着 由精英主体到共同体主体的转变。众所周 知，精英制定主体和共同体制定主体，是 最容易发生政策垄断现象的。在政策垄断
（四）完善决策制度以实现决策的规 范化
建立健全决策体制内部的具体制度， 实行党政分开，政企分开；决策权力要下
５８ 商业时代 （ 原名 《 商业经济研究》） ２００８ 年７期
放，实行分级决策。坚持党的领导和依法 行政的原则，科学、合理界定行政决策权 限；建立健全相关部门充分调查研究提 供方案、公众广泛参与、专家集中论证、 政府最终决定相结合的行政决策机制； 规范决策的程序和时限，力求以较小的 决策成本、较高的决策效率，实现更好的 决策效益。
弱科学分析的作用。其次，政治权力与科 学分析又是统一的。在公共政策制定过程 中，政治权力应该是充分运用科学分析的 权力，而科学分析则应该是充分考虑到政 治相互作用的分析。
提高公共政策制பைடு நூலகம்的质量
（一）决策参与民主化 政治学中有一个理论，即在一个民 主和稳定的社会，公共政策的制定应该 不是传统意义上的官僚特权，大量的社 会机构和全体民众都要参与到政策制定 的过程中来。在某种程度上说，政治产品 是政治力量与社会力量相互博弈的结果。 由于公共政策的客体是社会全体公众或 某些目标利益群体，要让政策的目标群 体最大限度地执行政策和满意地接受政 策，就必须积极开发多渠道的决策参与 途径，扩大决策的参与主体，鼓励公众和 社会组织通过不同方式参与到公共政策 的决策中来，让公共政策客体参与决策， 由民意决定公共政策的制定。只有让政 策相关人参与决策，充分表达他们的意 志和建议，在公共政策的制定过程中坚 持“以人为本”，才能减少公共政策执行 中的政治冲突。单一的群体或个人，很难 周全地判断所有相关政策因素。因此，在 政策的制定过程中，应建立容纳多种意 见甚至是反对意见的科学的论证制度， 严谨科学地对待“异见”。 （二）完善公共政策制定的咨询系统 和信息系统 继续发展咨询机构，可以考虑形成一 些综合多学科专家、多种优秀人才的大型 智囊机构；建立咨询工作的程序制度、预 算制度，增强其独立性；政府要真正重视 咨询机构的作用，为专家学者创造良好的 研究环境，充分发挥他们的聪明才智，采 纳他们的意见和建议；鼓励建立民间的咨 询机构等。当然，公共政策说到底也是一 个政策信息不断输入、转换和输出的过程， 即首先把外部的种种信息通过内部和外部 的信道传导给政策主体，从而输入政策体 系，通过政策体系的转换机制，变成公共 政策方案输出，作用于环境，引起环境的 变化，产生执行反馈，进一步引致新一轮 政策系统循环运行。政策制定中的信息管 理不可避免地涉及到的许多活动，都与人
公共政策制定中的辩证关系 探讨
（一）效率缺损与非均衡现象透视 有效的公共政策具有惠及全社会乃至 后代的巨大正外部效应，其及时制定能有 效的弥补市场机制的失灵现象，保证经济 有序运行；能减少经济资源的非生产性消 耗，优化经济资源配置；能有效提升经济 社会发展质量，增加消费者福利。因此，公 共政策的缺位给国家和社会长治久安带来 的消极作用是相当大的。运用经济学的一 般均衡分析原理，透视公共政策制定过程 中的均衡破坏和均衡重现，可以发现公共 政策缺位可产生效率缺损，形成资源配置 的帕累托“退化”。 公共政策制定中的效率缺损与非均衡 性主要表现为政策时滞性和政策质量问题 两个方面。在社会转型时期，层出不穷的政 策需求变动的环境和日益增多的利益团体 使政策需求急剧增加。但是某些政府部门 在市场化改革中为了维持既得利益、不愿 意放弃传统的支配性公共政策，抑制契约 性公共政策的成长，或者是需要发挥公共 政策作用的某些方面政府由于财力不足或 权威流失等原因，无所作为造成某些程度 的政策“真空”严重影响了社会主义市场经 济的效率提高。在政府决策过程中由于利 益主体的差异，公共政策的决策者受到来 自社会各个阶层和利益团体的压力和影响， 同时也要受到决策者自身利益的制约，所 以决策的最终结果是在平衡各方利益的基 础上形成的。转型时期寻租和设租现象使 公共政策偏离了效率与公平的轨道，产生 政策起始点的不均衡。其次，政策制定主体 和能力等都会造成政策质量问题。 （二）公平与效率关系辨析 当前“效率优先，兼顾公平”的指导方 针是正确的，但是在政策选择者具体执行 时由于对这个精神的误读，而导致了效率 优先，未顾公平或者是没有足够重视公平 这样的政策选择结果，将效率目的化、价 值化。在效率成为目的的情况下，公平失 去了其应有的制衡作用，显得软弱无力。实 际上公平和效率是同一过程的两个方面， 既对立又统一。二者统一于人的需要和利 益要求，以及满足利益要求的价值实践。 政府制定公共政策的初衷源于市场
的情境下出台的政策大多是低效率甚至失 灵的政策，而且存在严重的公平缺失现 象，因为政策制定的垄断为寻租留下了空 间。任何政策在宏观上都体现着国家的战 略目标与意志，在微观层面上体现着规 范、引导以及资源分配的重任。因此，政 策制定的垄断必然造成利益集团的寻租与 投机。
由于我国的政策制定主要沿袭精英 政策制定模式，所以目前我国政策制定 的主体是指享有制定政策的法定权力， 同时对政策后果直接承担责任的公共权 力机关和享有职位权力的个人，包括行 政、立法、司法机关以及在这些机关中担 任特定职务的个人。由于精英与公众存 在本质差别，导致精英的价值偏好与公 众有明显差距，正是由于这些差距的客 观存在，致使政策制定在起点上就存在 分歧：如果在问题的确认上都不能达成 高度一致，政策的导向与规范功能如何 体现？由此而来的这项政策，还能充分 体现民众的诉求吗？
建立“阳光政府”，实行政务公开。通 过推进政务公开，为决策科学化民主化提 供基础性条件。除涉及国家机密的事项 外，政府及组成部门所掌握的政务信息应 当通过新闻发言人、政府网站及新闻媒体 等途径向社会公众公开。建立与群众利益 密切相关的重大事项社会公示制度和社 会听证制度，保障社会公众的知情权和 参与权。