全国主体功能区规划的总体考虑

构筑协调、和谐、可持续的家园——全国主体功能区规划的总体考虑全国主体功能区规划编制工作领导小组组长、国家发展和改革委员会主任马凯（2007年9月24日）同志们：刚才，培炎副总理深刻阐述了编制全国主体功能区规划的重大意义、指导原则和主要任务，对全国主体功能区规划编制工作提出了明确要求，我们一定要认真学习，深刻领会，深入贯彻。

下面，我代表全国主体功能区规划编制工作领导小组，就规划的总体考虑作一介绍。

一、我国国土空间开发的现状和问题国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。

编制全国主体功能区规划，首先要认识我们变化的家园。

（一）我国国土空间的自然状况我国幅员辽阔，仅陆地面积就有960万平方公里，居世界第三位，还有广阔的海洋国土，自然状况多样，气候条件复杂。

从经济社会发展，特别是从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点。

一是多样性。

我国国土空间类型复杂多样。

从地势看，由西到东存在着海拔差异明显的三大阶梯；从地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原仅占12%；从气候看，既有季风气候，也有温带大陆性气候，还有高寒气候。

二是非均衡性。

我国自然状况和人口分布差异明显。

从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域之间的分布很不均衡。

从降水分布看，从西北向东、向南逐渐增加，既有年降水量高达2000毫米以上的地区，也有小于100甚至25毫米的地区。

从人口分布看，东南人口密集，西北人口稀疏，以瑷珲—腾冲线为界，94%的人口居住在该线以东，6%的人口居住在该线以西。

三是脆弱性。

我国生态环境总体上比较脆弱。

干旱半干旱地区面积占国土面积的53%；荒漠化土地分布广泛，仅沙化土地就有174万平方公里，占18%。

此外，还有大量冻融侵蚀敏感区、水土流失区等生态脆弱地区。

我国国土空间的多样性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须尊重自然，科学开发；第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发；第三，不应是所有国土空间都承担同样的功能，必须因地制宜，分类发展，分类管理，分类考核。

（二）国土空间开发的主要问题改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进，人民生活水平明显提高，综合国力显著增强。

与此同时，我国国土空间也发生了巨大变化。

这种变化，有力地支撑了我国的工业化和城镇化，同时，也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。

一是空间结构不合理。

生产空间偏多，特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。

二是耕地面积减少过多过快。

全国耕地由1998年的19.45亿亩，减少到2006年的18.27亿亩，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战。

三是生态系统整体功能退化。

一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题，许多国土成了不适宜人居的空间。

四是经济布局与资源环境失衡。

一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来水资源短缺、地下水超采、地面沉降、环境污染加剧、交通拥挤等，资源环境压力不断增大。

二、推进形成主体功能区的基本思路（一）主体功能区的划分一定尺度的空间单元都具有多种功能，但必有一种主体功能。

就划分主体功能而言，也有不同的角度和方法。

“十一五”规划提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。

开发与发展的含义不同。

限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指在这一区域限制或禁止进行大规模的工业化和城镇化开发活动。

推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥好其他功能。

优化开发和重点开发区域，作为我国主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚经济和人口，但也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。

限制开发和禁止开发区域，作为我国重要的农业空间和主要的生态空间，其主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。

（二）主体功能区的层次根据胡锦涛总书记关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。

国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题，包括国土空间开发的指导思想、战略目标、开发原则，国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的范围、功能定位、发展方向、目标，以及政策、法律法规、规划、绩效考核等方面的保障措施。

国家主体功能区不覆盖全部国土。

省级主体功能区规划，一方面要根据国家主体功能区规划，将本行政区范围内国家主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性；另一方面对本行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际，确定为省级主体功能区。

市县两级行政区空间尺度较小，空间开发和管理的问题更具体，不必再划定主体功能区。

主要任务是，落实国家和省级主体功能区规划对本市县确定的主体功能定位；划定功能区，明确各功能区的空间“红线”；结合“十二五”规划的编制，明确各功能区定位、发展方向；根据规划，管制开发强度，规范开发秩序等。

（三）主体功能区规划的方法步骤一是确定评价指标。

目前，已确定了可利用土地资源、可利用水资源、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、环境容量、人口集聚度、经济发展水平、交通可达性和战略选择等指标。

二是评价国土空间。

就是根据各项指标的数值，利用遥感、地理信息等空间分析技术，对国土空间进行综合分析评价。

三是划定主体功能区。

就是根据评价结果，确定各类主体功能区的数量以及每个主体功能区的位置、范围等。

四是确定功能定位。

就是确定每个主体功能区的功能定位、发展方向、目标以及开发原则和开发时序。

五是明确政策措施。

就是根据不同主体功能区的定位等，制定差别化的区域政策等。

三、推进形成主体功能区的战略目标和原则（一）战略目标推进形成主体功能区，总的战略目标就是要构筑一个协调、和谐、可持续的家园，实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和国际竞争力提高。

——基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局。

优化开发和重点开发区域，成为以集聚经济和人口为主体功能，同时具有提供生态产品和农产品功能的城镇化空间；限制开发和禁止开发区域，成为以提供农产品和生态产品为主体功能，同时具有发展其他适宜经济功能的农业空间和生态空间。

——基本实现人口分布与经济布局相协调。

实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，主要的城镇化空间集中全国60%左右的人口和70%左右的经济。

农业空间和生态空间在经济总量继续增加的同时，人口总量有序减少。

——基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调。

自然保护区等生态功能区的生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性增强。

优化开发和重点开发区域通过控制开发强度，形成生活空间、生产空间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局。

——基本实现公共服务均等化。

通过有序转移人口、逐步加大财政转移支付力度，以及适度发展资源环境可承载的产业，使限制开发和禁止开发区域公共服务和生活条件得到明显改善，地区和城乡间生活水平的差距缩小。

（二）空间开发原则实现国土空间开发的战略目标，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展，坚持实施区域发展总体战略。

——优化结构。

要按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构。

扩大绿色生态空间和城市居住空间，保持种植业生产空间，合理减少农村居住空间，稳定制造业空间，压缩并修复采掘业空间，扩大服务业和交通等基础设施的空间。

——保护自然。

要以保护好自然生态为前提、以环境容量和水土资源为基础进行开发。

工业化和城镇化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。

——有限开发。

要把绝大部分国土作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。

严格控制全国建设用地总规模。

各类主体功能区都必须控制开发强度，保障耕地面积不减少，稳定或扩大绿色生态空间。

——集约开发。

要把城市群作为城镇化的主体形态。

城市发展要充分利用现有建成区空间，城市和各类开发区要提高单位面积产出率。

集约建设农村基础设施和公共服务设施。

交通建设要尽可能利用既有交通走廊。

——协调开发。

要按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发。

集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，人口和经济集聚的规模不能超出资源环境承载能力，人口超载的区域要促进人口有序转移。

——陆海统筹。

要充分考虑海域资源环境承载能力。

合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。

严格保护海岸线资源和岛屿，避免对海域环境的破坏。

严格控制填海造地规模。

四、主体功能区的定位和方向（一）优化开发区域优化开发区域是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。

提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。

优化开发区域要成为提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。

要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。

（二）重点开发区域重点开发区域是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。

提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。

重点开发区域也不是全部国土都要开发，必须控制开发强度；在集聚经济的同时，必须集聚相应规模的人口；在推进工业化和城镇化的同时，要切实保护好耕地，降低资源消耗，减少对生态环境的损害。

重点开发区域要成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。

要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。

要区分近期、中期和远期开发时序，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展区域予以必要的保护。