粤港澳大湾区口岸合作：模式创新与实施路径

尽管粤港澳同属一国，但人员之间的往来仍然受到三地口岸政策的制约。

因应国际竞争的挑战，国家适时出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，就珠三角未来发展方向及粤港澳合作做出总体部署。

粤港澳三地已就加速融合、建立粤港澳紧密合作区达成共识，签署了《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》。

珠三角世界级城市群和世界级大湾区正在形成。

在此背景下，推进粤港澳三地要素特别是人员流通已经具备了必要性。

借鉴国内外已有的口岸合作模式，全面深入检讨三地人员流通现状与问题，采取具体措施进一步畅通三地人员流通，对粤港澳经济的进一步整合都将产生粤港澳大湾区口岸合作：模式创新与实施路径◎ 尹来盛口岸是我国对外开放的门户，也是经济体制改革的“试验田”[1]。

改革开放初，在“前店后厂”合作模式作用下，粤港澳经济取得了举世瞩目的成就。

在“一国两制”的政策下，香港和澳门分别于1997年和1999年顺利回归祖国，粤港澳合作翻开了新篇章。

香港从远东贸易转口港发展成为国际著名的金融、航运和贸易中心，澳门从远东旅游博彩中心转变为世界旅游休闲中心，广东则一跃成为科技产业中心和先进制造业、现代服务业基地。

随着经济全球化和区域经济一体化的迅猛发展，国际间的竞争转变为城市群之间的竞争，粤港澳大湾区成为国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。

摘 要：深化合作，推进大湾区建设，携手打造国际一流湾区和世界级城市群，是粤港澳三地高水平参与国际合作，提升在国家经济发展和全方位开放中的引领作用的必然选择。

随着粤港澳三地经济的快速融合，人流、物流、资金流、信息流等要素流动快速推进，其中人员的高效流动是重中之重。

本文在综述国外经验的基础上，提出了粤港澳大湾区在口岸合作中的新模式和新路径，为促进粤港澳深度融合提供借鉴。

关键词：粤港澳大湾区 口岸合作 通关模式 一地两检【中图分类号】DF29 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2018.05.005积极的推动作用。

一、粤港澳大湾区口岸现状及存在的问题（一）粤港澳口岸现状及模式口岸是人员与货物跨界流动的通道。

根据所使用的交通工具类型，粤港澳之间的口岸可以划分为陆路、铁路、水路3类。

其中，粤港陆路口岸主要分布在毗邻香港的深圳，目前共有6个陆路口岸；铁路方面主要有广九铁路将内地与香港相连，广东境内共设置4个铁路口岸；水路口岸在深圳有福永码头和蛇口码头等口岸，珠海、中山、广州、佛山、江门等市均有直通香港的码头客运业务。

与此相对应，香港陆路口岸主要有沙头角、文锦渡、罗湖、落马洲、深圳湾等；铁路口岸则有红磡火车站；水路口岸主要有中国客运码头、港澳码头、机场码头以及屯门码头。

粤澳之间的陆路口岸主要有拱北口岸和横琴口岸，澳门则称之为关闸口岸和路氹新城口岸（如表1）。

粤港澳通关口岸大多采取在粤港两地边境分别设立边境管制站并分别进行出入境查验的标准模式——“两地两检”：包括内地出境检查、香港入境检查、香港出境检查、内地入境检查等环节。

如罗湖口岸，内地旅客前往香港，乘车到达罗湖口岸后，进入内地出境大厅进行出境检查，跨过连接两地口岸的罗湖桥后，进入香港入境检查大厅完成香港入境检查，最后再换乘东铁线前往香港目的地；从香港入境内地也是如此程序。

两地的边检部门分别在各自的管辖区域，按照各自的法律权限进行出入境检查，因为没有实现旅客资料的共享和交换使用，因此不涉及对方的法律问题。

以大桥相连接的两地边检站相隔大约有数百米的距离，中间没有其他交通工具，只能步行。

加上两地边检及中间步行时间，完成整个通关通常需要45分钟左右，节假日和高峰期的通关时间会更长（如图1）。

除深圳湾口岸外，罗湖口岸的通关模式是目前最普通、最常见的通关模式，不需特别的法律安排就可实现。

目前粤港陆路口岸均采取这一通关模式，其主要特点可归纳为以下几个方面：（1）两地边境管制站分别设立在各自境内，两地分别按照各自的边检管制政策设立边检管制站；（2）两地分别进行各自的出入境检查，互不干涉，各司其职，两地边检不进行资表1 粤港澳口岸总体分布口岸类型粤港口岸粤澳口岸陆路口岸沙头角、文锦渡、罗湖、皇岗—落马洲、福田—落马洲支线、深圳湾、莲塘—香园围（未开通）拱北口岸—关闸口岸、横琴口岸—莲花口岸、珠澳跨境工业区口岸水路口岸深圳蛇口、福永，珠海、中山、东莞、江门、番禺、江门、顺德等中国客运码头、港澳客运码头、屯门客运码头、香港国际机场码头外港客运码头、氹仔客运码头铁路口岸东莞（常平）、广州东、佛山、肇庆红磡火车站——料的共享，也不实行互认；（3）边境两边同时就是交通换乘枢纽，由于边境分别在深圳和香港的不同区位，在内地紧邻中心区，在香港一方则远离中心区，因此内地交通枢纽有各类长短途交通工具可供选择，而香港方面只有东铁。

（二）粤港澳口岸主要特征随着粤港澳三地经济的逐步融合，三地之间的人员往来更加密切，人员流通呈现出许多特征，主要包括：一是流通总量持续增长。

以粤港两地为例，1993年粤港两地互访人员总人数仅为2500多万人次，经过20多年的发展，到2017年达到2.41亿人次。

目前粤港两地互访人员总人数的增长呈现平稳发展的趋势，2004年-2007年互访人员年均增长率为6%左右。

由于内地赴香港手续繁琐等原因，目前粤港两地的人员双向流通并不畅通，由此导致访港广东旅客人数一直保持在较低的水平。

但是1997年香港回归以及2004年CEPA实施后，访港广东旅客人数增长明显快于同时期访粤香港旅客人数，其中1998年-2003年，访港广东旅客年均增长24%以上，2004年增长率超过40%，2005年增长率有所下降，但是之后几年增长率呈不断上涨趋势，2007年达到13%，访港广东旅客人数占粤港两地互访人员总人数的比重也从1997年前的6%左右上升到2007年的14%左右。

2016年粤港两地人员往来超过2亿人次，日均往来人员超过60万人次[2]。

由此可知，政策因图1 罗湖口岸“两地两检”标准通关模式示意图罗湖管制站（香港）罗湖口岸（内地）罗湖火车站罗湖站罗湖桥相应地，访粤香港旅客人数占粤港人员流通比重也降到86%~87%，但仍为粤港人员流通主体。

2016年在访港旅客中，来自广东的旅客达4227.8万人次，占访港旅客总人次的76%。

在访港旅客中，通过陆路抵港的旅客达1.11亿人次，占总抵港人数的75.12%。

在离港的旅客中，通过陆路离港的达1.098亿人次，占总离港人次的74.03%。

2017年，澳门入境旅客总数为3261万人次，其中来自中国内地的为2219.6万人次，占总数的67.7%，来自广东的旅客为923.26万人次，占总入境旅客的28.3%（如图3）。

（三）粤港澳人员流通存在的主要问题粤港澳经济联系的日益紧密对粤港澳人员流通提出了新的要求，现有的口岸合作模式逐步显现出弊端，难以适应三地经济更加紧密的需求。

特别是粤港澳大湾区和世界级城市群的构建，对粤港澳三地人员的流通提出了新的要求。

概括起来，粤港澳人员流通方面主要存在如下一些需要解决的问题：第一，政策不对等导致粤港澳三地人员流通的非均衡和不对称。

长久以来，粤港澳人员流通存在着非均衡性和不对称性。

香港、澳门人员进出广东比较容易，可以凭智能身份证和回乡证在有效期内无限制多次往返，证照的类型比较简单，申请也较为方便。

而广东人员进出香港、澳门尽管已经比以前开放很多，但是仍然不太容易和方便。

主要问题是要办理专门的证件，证件的类型较多，不同类型的证件有不同的限制和要求，申请程序相对复杂，申请的时间成本比较大。

这种非均衡性和不对称性既有香港、澳门政策的图2 深圳陆路口岸通关人数（单位：万人次）数据来源：深圳市口岸办素对广东人员往来香港影响很大（如图2）。

二是访粤旅客（香港居民）是粤港人员流通的主体。

1993年访粤香港旅客为2440多万人次，访粤香港旅客占粤港人员流通的95%以上。

2007年底这一数字已达7000多万人次，增长了近3倍，其中1997年香港回归后，访粤香港旅客人数增长迅速，1997年-2003年，除2003年“非典”影响人员流通外，其他年份年增长率在14%左右。

但是近几年访粤香港旅客人数增长趋于稳定，增长率也趋于下降，2004年-2007年，年增长率为5.9%，图3 按居住国家／地区划分的访港旅客数据来源：香港特别行政区政府统计处因素，也有内地政策的因素，当然也受到香港、澳门接纳程度的制约。

但更深层次的原因，则是由粤港澳人员流通政策的不对等性决定的。

即广东对香港、澳门全面开放，而香港、澳门对广东则是限制性开放。

根据香港的入境规定，在目前13项香港入境签证／进入许可中，有5项不适用于“内地的中国居民”，分别是一般就业政策、受雇为外籍家庭佣工、来港受训、来港就读、以受养人身份来港居留，如果加上“资本投资者入境计划”的适用范围不包括“内地的中国居民”，共有6项“不适用”。

而在这些“不适用”的条款中，“内地的中国居民”实际上与“阿富汗、阿尔巴尼亚、柬埔寨、古巴、老挝、朝鲜、尼泊尔及越南的国民”享受同等待遇。

尽管“根据输入内地人才计划来港受雇的人士”的规定是专门针对内地人才，但总体而言，“内地的中国居民”无论是赴港就业、受训还是就读，实际上并没有享受到如大多数国家的平等待遇，而是与少数国家一样享受的是“特殊待遇”。

第二，未能对粤港澳服务业领域的人员流通做出特殊安排。

目前，粤港澳人员流通政策的主要着眼点，乃是逐步开放内地各主要城市赴港“自由行”，主要目的是增加香港的客流，确保香港的旅游、消费和购物等。

实际上，能否实现商务领域里的粤港澳人员较自由的流通更为重要，这直接关系到粤港澳合作尤其是以落实CEPA为核心的粤港澳服务业合作的深度和广度，因此畅通粤港澳人员之间的商务流通，应该是当前和今后粤港澳人员流通政策调整的主要着力点。

就广东的现实需要而言，由于CEPA的逐步深入，香港、澳门服务业开始进入内地尤其是广东，三地的服务业整合已经开始，香港公司对内地人员的聘用数量将大幅增加，而且由于服务业的特殊性，这些受聘的内地人员具有更多进出粤港澳的商务需求，而目前的政策对于这种需求尚未给予高度重视。

这些内地员工和专业人士能否方便地进出香港、澳门，对于CEPA的落实和粤港澳服务业的共同发展，是一个关键环节，也可以说是一个“瓶颈”，解决得好，会起到积极的促进作用，解决得不好，则会起到消极的阻碍作用。

而只有满足这方面的需求，粤港澳经济才会逐步实现真正的融合，并在融合过程中不断提升粤港澳三地的产业形态，甚至催生出新的产业；而只有达成粤港澳人员流通的畅通无阻，才能实现上述目标。

目前粤港澳三地尚未就此问题达成共识，也未能就畅通粤港澳服务业人员流通及时做出安排。

第三，粤港澳人员之间的商务往来仍存在诸多不便。