简析安全生产监督管理中的法律规范失效问题

一、安全生产监督管理中法律规范的作用法律规范是指对特定事实状态赋予一种确定后果的完整的指示系统[1]，在当前社会，通常被理解为用于指导人们行为的相关法律体系，指导行为是其核心。

在这种理解方式之下，安全生产监督管理作为一种管理行为也受到法律规范的指导，而且与之密切相关，其作用不可替代。

1.法律规范与安全生产监督管理密切相关。

安全生产监督管理既是一个监督管理的工作过程，也是一个以实现安全生产为绩效结果的过程。

一方面，安全生产监督管理的工作过程中最重要的是工作分析，就是做什么，“也是对该项职务的工作内容和职务规范（任职资格）的描述和研究过程”[2]。

工作分析的重点是分析的方法，其中最权威的是基于法律规范的分析方法。

另一方面，考察安全生产监督管理绩效的完成情况，依赖于具有高信度、高效度，同时具有强大稳定性和权威性的考核标准。

而这样的标准，只有基于法律规范对该领域的评判。

可见，安全生产监督管理的工作过程和绩效均与法律规范息息相关。

2.法律规范对安全生产监督管理的作用不可替代。

作为一种管理，安全生产监督管理的主体必须是国家体系内的合法组织；其管理过程中上下游各阶段、各相关领域和行业的权责和利益，只有法律规范才能做到有效且权威的区分；作为其管理对象的资源，只有在法律规范下才能做到公正而不是市场“恃强凌弱”的肆意分配；其管理目标只有在法律规范下才能真正做到及时、明确、实际、可衡量。

因此，安全生产监督管理的各方面均与法律规范直接相关，法律规范在其中的作用是不可替代的。

二、安全生产监督管理中法律规范失效问题的现状通过以上分析可以看出，安全生产监督管理与法律规范密切联系在一起，法律规范与安全生产监督管理不可分开。

然而在现实中，安全生产监督管理的工作过程和绩效管理方面所体现出来的法律规范问题层出不穷。

1.安全生产监督管理的工作过程中法律规范失效问题突出。

安全生产监督管理工作过程中的相关问题主要体现在：（1）法律规范对安全生产监督管理的工作内容规定不明确。

我国各层次不同的安全生产监督管理工作由不同的部门分工，并不只有安全生产监督管理部门负责，这就容易造成职能的混乱，加上法律规范在这个角度的规定并不完备，导致在确定贯彻执行安全生产方针政策、法律规范的监管主体方面的困难。

以水电施工为例，目前水利部门已经不再对水电施工实施行业安全监督管理，而其他相关部门中，国资委只对企业安全生产责任宏观监督，国家电力监管委员会的工作重点在发电和电网运行方面而非水电施工的日常性安全监管。

结果没有任何法律规范明确对水电建设工程的行业性现场安全监督职责分工进行规定，导致该领域的安全生产监督工作实际处于缺位状态。

（2）法律规范对安全生产监督管理的具体执行方法上缺乏度的把握。

过去发生的包括辽宁省铁岭市清河特殊钢有限公司钢水包滑落事故、重庆北碚区特大交通事故等在内的一系列事件，并不是没有法律制约，也不是工作人员疏于监督，而是相关法律的执行方法上缺乏度的把握，导致监管失效。

因为监督和惩治仅限于罚款和针对个别人的严厉处罚，所以力度不足，无法实质上发挥法律规范应有的作用。

（3） 安全生产监督管理工作在实践过程中的有效性缺乏法律保证。

安全生产监督管理部门有明确的工作职能，但这些工作在实践过程中缺乏有效的法律保证。

例如，在2008年的雪灾中，电力工人在除冰时电塔倒塌，导致民众对电力部门的横加指责，认为是其安全生产工作做的不好，导致了危险和人员的伤亡。

在“舆论绑架”之下，安全生产监督管理部门就会强化对电力部门的监管工作。

但是民众很快发现电塔倒塌更重要的原因是电塔里的钢筋被换成了铁丝，这是建设方面的问题，于是安全生产监督管理部门的注意力又被“舆论绑架”到这个方面。

监管不同的部门，使用的法律会有区别，这就导致安全生产监督管理领域资源的浪费和管理工作的混乱，造成监管有效性的降低。

在这个过程中，安全生产监督管理是被动的被问题本身和安全隐患牵着走，这种现象造成适用法律规范的使用也是被动的，影响了法律规范在安全生产监督管理领域的效用。

2.安全生产监督管理的绩效管理中法律规范失效的现象频发。

安全生产监督管理的绩效管理中法律规范失效现象有：（1）缺乏对安全生产监督管理的绩效考核主体有效的法律约束。

目前，安全监管监察执法机构和行业管理部门安全执法不严、工作不落实、防范措施不得力、监督管理不到位、整顿关闭态度不坚决等现象非常突出，原因就在于缺乏该领域的考核，根本上更在于缺乏对该领域绩效考核主体有效的法律约束。

这种问题扩展开来，导致的是该领域所监管的企业和部门，贯彻执行安全生产方针政策、法律规范不认真，安全管理滑坡，超能力、超强度、超定员组织生产，非法违法生产经营等问题更多的发生。

（2）安全生产监督管理领域缺乏基于法律规范的科学、合理、有效的绩效考核标准。

正如前文所提及的，基于法律规范的绩效考核标准，具有极大的权威性和稳定有效性，但在目前我国行业管理相对弱化的背景下，安全生产监督管理领域缺乏基于法律规范的有效考绩标准，造成安全生产监管体制不健全，安全投入不足，导致一些行业基础管理仍然会很薄弱、防范抵御事故灾害的能力还将很脆弱，违法违纪、事故背后的腐败现象等深层次矛盾和问题也还将继续存在。

（3）安全生产监督管理绩效环境的消极影响导致法律对其绩效考核的失效。

我国的安全生产工作总体还很落后，不仅安全生产监督管理局部门工作人员的安全生产监督认识和业务素质还有待提高，安全生产责任和工作措施落实还不够到位，而且一些轻度违法行为往往被默许。

这样的环境影响下，在安全生产监督管理绩效考核领域形成了一种安全生产监督管理“达不到目标是正常的”的错误心理。

结果个别乡镇、部门和企业重视安全生产仅仅停留在口头上，存在麻痹思想，最终导致一些企业安全设施和生产设备落后，资金投入不足，个别行业管理弱化，企业安全管理滑坡，安全监管出现空位，严重影响法律规范对安全生产监督管理的绩效考核。

三、应对安全生产监督管理中法律规范失效的措施安全生产监督管理的有效运作，并不仅仅依靠法律规范，但法律规范在安全生产监督管理领域的作用却尤为突出，如何从法律规范及其相关领域入手，应对安全生产监督管理领域法律规范的失效，是非常重要的课题。

1.理论层面增强安全生产监督管理领域法律规范的效益性。

所谓法律规范的效益性，指的是以最低的成本实现法律规范的有效作用，实现有效的有法必依，执法必严，违法必究。

应对安全生产监督管理中法律规范失效的问题，首要的方面是增强安全生产监督管理领域法律规范的效益性，也就是减低法律成本，提高收益，这是法律规范作用方面最本质的问题。

首先，要实现安全生产监督管理领域的希克斯渐进到卡尔多补偿。

也就是牺牲一部分安全生产监督管理领域的资源用于相关的法律规范，以实现法律作用的发挥，然后在法律规范比较完善之后通过法律规范科学的引导作用实现安全生产监督管理领域的补偿和进步，最终实现二者的“卡尔多-希克斯最优”，从而真正提高法律规范的效益性。

法律规范保持其应有的效益性，减少法律规范成本，从而将这些让渡给工作过程和绩效，最大程度的实现安全生产监督管理领域工作过程和绩效的价值，进而真正体现法律规范的意义。

通过这个过程，是要先将安全生产监督管理领域的法律规范明确化和体系化，打牢法律规范的基础，避免法律规范对安全生产监督管理的工作内容规定不明确、对具体执行方法缺乏度的把握、对实际操作的有效性缺乏保证等问题。

这个过程可以形象的看成实现法律规范效益的“投资”过程，没有“投资”，何来效益？其次，为了应对安全生产监督管理领域纷繁复杂的问题，需要在安全生产监督管理领域的法律规范已经形成一定体系的时候继续完善，但法律繁多未必是好事，特别是根据问题的出现而不断立法，不仅浪费资源，而且可能因为立法中出现的纰漏和彼此矛盾影响工作。

具体应对的措施，是在具体完善相关法律规范的方法上实现法律规范的效益性，即运用格式塔心理学中的组织原则——封闭性。

“封闭和完整的图形易于被知觉为整体”[3]。

很多事物是类连续的，但是人们却习惯于将其看作是连续的，这个过程中人们的这种不自觉地行为将不连续的事物连了起来，就省略了或者说“节省了”事物完全连续起来所需要的资源。

将这一点运用到法律规范的制定当中，避免凡应有法律之处必有法律，这样就克服了法律规范普遍多样化中过于理想化的问题，也减轻了资源的浪费和法律成本。

另外，使法律规范具有连续性，可以实现心理学中的错觉延展作用，因为连续性使人对任何事物产生放大的错觉，从而可以使安全生产监督管理领域的法律的作用得到加强和放大，提高效益。

2.现实层面强调安全生产监督管理领域法律规范的人性化改善。

在安全生产监督管理领域存在的绩效考核主体缺乏法律规范约束、绩效考核环境消极现象弥漫等问题，很大程度上源于安全生产监督管理部门自身对法律规范作用的不信任，导致安全生产监督管理的对象也认为该领域的法律实际上本就不应该被认真关注。

强制力、威权等因素应对这种不信任是困难的，但形成法律规范被自觉化信任的特点来应对该问题却是可能的。

要想实现法律规范本身具有被自觉化信任的特色，就需要被约束者能够通过自我说服从潜意识中和心理层面信服并自觉履行该领域的法律规范，进而实现更广泛群体的认同和执行，以实现安全生产监督管理。

因为实践证明，自我说服更容易改变态度。

“自我说服使得人们的参与感加强，从而更倾向于自己所支持的态度”[4]。

而且，当被说服后，其他的干扰因素出现时，个体则倾向于消极对待干扰因素，因为个体已经被说服的信息来自于可靠的个体“我们自己”。

所以，如果法律规范能够具有强大的使被约束者自我说服的特性，那么法律规范本身不仅容易接收，而且作用善于保持，自然就具有了被自觉化信任的特点。

而法律规范的人性化改善，正是在安全生产监督管理领域增强法律规范在其应用范围内实现群体自我说服的能力的过程。

具体落实起来，就需要实现安全生产监督管理领域立法主体的广泛化，那些对时效性要求特别强、活跃在前线的部门如安全生产监督管理局、消防队等的意见应当有高效的渠道获得，通过倾听和吸收其意见降低其对相关法律的不信任度；同时建立相关法律标准的多样化，进而实现法律规范的多样化以促进安全生产监督管理领域绩效的公平考核，增强相关人员对法律规范的理解。

3.操作层面强化不同手段对安全生产监督管理领域法律规范的支持。

克服安全生产监督管理领域法律规范的失效问题，还需要强化其他手段对安全生产监督管理领域法律规范的支持。

针对项目多、战线长，造成管理跨度大，技术和安全管理力量严重不足的领域等存在隐患的方面，通过安全生产监督管理领域的法律规范专项整治，其作用是巨大的。

但是安全生产监督管理领域涉及的问题毕竟太多，其绩效管理也毕竟是多元的，因此扩展考核该领域绩效的标准、寻找安全生产监督管理的其他手段，对于有效实现安全生产监督管理、进而弥补相关法律规范的不足并提升其作用效果，是十分有益的。