上海市闵行区人民政府关于印发闵行区住房保障和旧区改造“十二五”规划的通知

上海市闵行区人民政府关于印发闵行区住房保障和旧区改造“十二五”规划的通知
文章属性
•【制定机关】上海市闵行区人民政府及其他机构
•【公布日期】2012.01.12
•【字号】闵府发[2012]3号
•【施行日期】2012.01.12
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】城乡建设综合规定
正文
上海市闵行区人民政府关于印发闵行区住房保障和旧区改造
“十二五”规划的通知
（闵府发[2012]3号）
各镇人民政府、街道办事处，莘庄工业区管委会，区政府各委、办、局：《闵行区住房保障和旧区改造“十二五”规划》已经区政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

特此通知
二〇一二年一月十二日
闵行区住房保障和旧区改造“十二五”规划
住房问题是重要的民生问题，直接关系到人民群众生活水平的提高和生活质量的改善，关系到经济、社会协调发展以及和谐社会的构建。

编制住房保障和旧区改造“十二五”规划，目的是为了在“十二五”期间，初步建立起广覆盖、分层次、多渠道、成系统的住房保障体系，切实改善全区各个收入层次住房困难群体的居住条件，维护社会稳定，促进区域经济社会协调发展。

一、“十一五”规划执行情况回顾
“十一五”期间，本区采取多种途径，通过政策倾斜，尽区、镇财力致力于旧区改造以及动迁安置房、廉租住房、经济适用房、单位租赁房、人才公寓等建设工作，全区不同收入人群居住条件有了较大的改善。

（一）主要工作成效
1、旧区改造成效显著
自2002年起，本区启动并持续推进旧区改造工作。

“城中村”改造方面，共完成农户动迁6000多户、腾地97块；旧小区改造方面，“十一五”期间，累计投资12多亿元，改造和整治各类旧住房小区155个，整治房屋3059幢，整治面积1169万平方米，受益居民达110576户。

通过政府主导，引导社会资金参与，试点推进非成套公房成套化改造，成套化改造面积5.53万平方米。

其中，增量部分用于解决住房困难家庭的安置。

2、住房保障制度有效推进
廉租房、经济适用房制度是全国和本市住房保障体系当中的基本保障制度。

本区从这两个方面入手，着力改善困难家庭住房条件，取得了一定的成效。

一是廉租房工作稳步推进。

“十一五”期间，本区采取“租金补贴为主，租金补贴和实物配租相结合”的方式，对提出申请并符合条件的廉租家庭实行应保尽保。

保障家庭配租补贴单价和每户补贴最低标准已分别提高到50元/平方米/月和500元/户/月。

对“双困”线以上居住困难的公有住房承租家庭，实行低租金政策。

至2010年底，全区共有1141户低保、低收入住房困难家庭享受廉租住房保障，累计发放租金466万元。

二是经济适用房供应试点实质性启动。

工作成效体现在：一是通过配套商品房转化，为试点工作的开展储备房源9万多平方米；二是作为全市首批试点区域，探索制定具体操作方案，形成了切合实际的操作办法；三是供应试点顺利实施。

通过政策咨询、申请受理以及初审复审程序，首批472户申请家庭取得了摇号排序资格。

其中，465户家庭参加了公开选房。

424户最终选择签订合同并办理入
住手续，为全市面上经济适用住房供应工作的推开积累了经验。

3、单位租赁房建设领先起步
自2007年起，本区先后出台了《来沪人员集中居住点建设工作意见》、《来沪人员集中居住点规划》（2008-2020）、《关于加强本区来沪人员集中居住点管理服务的实施意见》、《来沪人员服务管理三年行动计划》（2008-2010年）、《关于本区人才公寓的操作意见（试行）》等一系列政策文件，着力解决企业务工人员、引进人才的临时性居住困难。

2008年新开工项目10个，总建筑面积23.8万平方米。

2009年新落实项目12个，总建筑面积25.6万平方米。

2010年继续推进项目选址，建筑面积达50多万平方米。

自2009年起，通过细分人才结构，本区出资收购适宜房源，设立人才公寓，采取租赁方式，重点面向解决区域内特殊人才引进和高级人才住房需求。

已落实房源439套，面积约5.47万平方米。

4、动迁安置房加快建设
本区从保障居民利益，维护社会稳定的高度，通过“政府牵头、市场化运作”，多方筹集资金，想方设法解决土地供应、行政审批等瓶颈问题，加快动迁安置房建设。

同时，根据市政府工作要求，承担大型居住区闵行项目选址等前期手续办理以及建设推进工作。

“十一五”期间，全区配套商品房累计新开工面积551万平方米，竣工面积386万平方米。

（二）工作成效评价
经过“十一五”期间持续不懈的努力，本区旧区改造和住房保障各单项工作均取得明显实效。

旧区改造的持续推进，不仅改善了户籍居民的居住条件和环境，同时也促进了城中村地块土地的集约节约利用，提高了土地使用效率，提升了城市的整体环境；动迁安置房建设的持续推进，不仅有利于动迁过渡农户及时回搬，节省动迁成本，而且有利于缓解动迁居民的不满情绪，创造和谐动迁的氛围；廉租住房制度的有效实施对建设和谐闵行发挥了积极的作用；经济适用房试点工作的成功推
进，为深化经济适用房制度奠定了坚实基础；人才公寓和单位租赁房建设，有利于稳定人才和劳动力，为区域产业发展提供人才支撑。

同时，在违法建筑整治、社会治安、计划生育、外来人员培训教育和管理等方面也发挥了积极的作用。

总体上看，“十一五”期间的扎实工作逐步扩大了住房保障的政策覆盖面。

2007年以前，住房保障工作的重心是廉租政策，重点对象是户籍人口中的低收入住房困难家庭。

自2007年起，本区启动单位租赁房建设，率先将保障政策从户籍人口向非户籍人口延伸。

2008年至2010年经济适用住房供应的成功试点，标志着住房保障制度从户籍低收入住房困难家庭，扩大到中低收入住房困难家庭。

2009年至2010年，本区结合区情建设人才公寓，重点面向解决区域内引进人才住房需求。

至此，本区实施的住房保障政策覆盖了户籍人口及非户籍人口。

在收入层次上，从中低收入以下群体延伸到中等收入住房困难群体，形成了“保障低端、调控中端”的住房保障格局。

（三）主要认识
1、政府是住房保障的责任主体
住房保障制度是社会主义市场经济体制下的重要制度。

政府作为经济的宏观调控者和市场的管理者，有责任弥补住房市场存在的缺陷，解决住房问题上的“市场失灵”。

实践证明，通过政府的干预，尖锐的住房矛盾可以得到有效缓解。

2、满足基本居住需求是住房保障制度的首要任务
住房保障制度的目的，是帮助社会弱势群体，使他们在市场经济为主的住房体系中获得基本的居住权益。

从实际情况看，仅仅依靠自身的力量，城市中低收入家庭无法跨越其收入水平与住房价格之间的鸿沟，需要政府的支持和帮助。

政府设计住房保障制度的目的决定了满足城市中低收入家庭基本居住需求，应成为当地政府的首要任务。

3、改善其他住房困难群体的居住条件是维护社会稳定、实现社会公平的助推
器
“十一五”期间的工作实践表明，住房保障制度不仅是用来解决住房困难问题，弥补市场经济的缺陷和不足，而且在引导住房合理消费、遏制房价过快上涨、调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、促进产业结构调整以及稳定社会秩序等诸多方面可以发挥更大的作用。

就长期而言，完善适合区情的住房保障制度，将使区域经济、社会的繁荣局面更加合理和健全。

4、健全组织、完善机制是推进住房保障体系建设的有效保障
“十一五”期间，本区组建了住房保障和房屋管理局，牵头协调开展住房保障工作。

区层面成立了旧小区改造、廉租房、经济适用房等专项工作推进小组，形成了推进组织框架。

各街镇也相继设立工作部门。

特别是针对基本保障制度建立起工作窗口，负责咨询、申请受理、审核等工作。

相继出台操作意见和管理办法，程序和内容也日趋完善。

这些措施保障了住房保障工作的有效推进。

（四）主要问题
1、旧区改造方面
一是旧小区改造总量大，任务比较艰巨。

本区现存的老公房小区，大多建于建国初期或者上世纪六、七十年代。

由于当时的经济水平和建设标准等原因，加上使用年限长，这些房屋普遍出现屋面和外墙渗漏、保温性能差、设施老化、下水道堵塞等情况，现状非成套房屋也有相当的数量。

据统计，本区仍存在600多万平方米的城镇旧住房需要综合改造，约46万平方米的旧住房不成套。

这不仅要克服财政资金不足和技术瓶颈，还需要做深做细群众工作，完善相关操作细则和政策措施。

因此，整体上讲，旧小区综合改造的任务比较艰巨。

二是城中村改造难度高，瓶颈问题有待突破。

从成因上讲，现存的城中村基地，有些虽已被开发单位征用，但由于动迁成本高，开发盈亏失衡，改造工作的推进较慢。

有些基地至今仍保留集体性质，成为“无主开发”的孤岛，需要因地制宜
制定改造方案，逐地块落实改造的措施。

还有一些位于外环绿带、河道绿化、铁路控制等规划控制区域，大部分需要市、区公共财政的投入，这些地块的改造资金暂时还无法到位。

2、住房保障方面
一是支撑手段不足，工作的整体效益不大。

住房困难人群信息采集系统尚未建立，无法对中低收入住房困难家庭做出有效评估和预测，保障工作的科学性、合理性有待提高。

各类保障性房源建设和筹措还不能完全满足住房困难群体的实际需求。

受保障政策、区域财力等阶段性因素的影响，保障的覆盖面还不够广，更满足不了住房的区域性要求。

因此，保障制度的整体效益还不能全面显现。

二是部门配合不足，体制机制有待完善。

纵向上看，街镇相应的保障性机构需要进一步完善，队伍建设需要加强；保障性住房的动态化、规范化管理机制还有待健全。

横向上看，由于住房保障工作不仅是房屋管理问题，还涉及信息采集、核查、审核、退出机制执行等，是一项系统工程，需要与相关部门一道，共同建立长效联动机制，确保各项工作有效对接，平稳运行。

3、动迁安置房建设方面
总体上看，动迁房建设的速度跟不上安置的需求。

据统计，截止到2010年底，全区在外过渡的动迁户数超过了一万多户。

主要原因是安置房用地供应、项目审批、建设资金等跟不上建设的需要。

由此产生的问题一是动迁户长时间在外过渡会在一定程度上造成居民成婚、就业、上学等诸多不便。

二是从关联角度看，动迁房的滞建不仅会影响下一论动迁工作的推进，而且，其影响更会扩大到本区新一轮城市建设，以及产业项目落地和新一轮经济的发展。

二、“十二五”面临的形势分析
（一）宏观经济形势变化产生的新需求
1、全球经济发展滞缓，促使住房保障确立新地位
从全球角度看，金融危机已经使全球经济陷入衰退，经济复苏曲折复杂。

为了转嫁危机，西方主要发达国家都在自觉不自觉地采取贸易保护手段，纷纷施压人民币升值，以图提振本国经济。

由此导致贸易争端频发，对我国出口产生了一定影响。

面对突如其来的金融危机及其产生的负面影响，我国立足于关注国内需求，采取了一系列的应对措施，通过扩大内需着力解决民生问题。

在这样的背景下，可以预见，作为内需的一个重要方面，住房保障工作的重要性和关注度会进一步提升。

2、实现国民经济平稳较快发展，推动住房保障迈向新阶段
当前，我国经济正在逐步摆脱全球金融危机影响。

在拉动经济的三驾马车中，消费和投资有待进一步提振。

这不仅是应对危机的需要，更是经济长期可持续发展的需要。

为此，中央多次对旧区改造和住房保障提出新的要求，要求各地将旧区改造和住房保障工作提升到增投资扩消费、保增长惠民生的高度，加大推进力度，切实改善人民生活水平和质量，促进经济平稳较快发展。

预计“十二五”期间，全国旧区改造和住房保障将会进入一个新的阶段。

3、上海经济和住房需求持续增长，要求住房保障加大新力度
2009年，国务院常务会议审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，上海经济将会有一轮新的腾飞。

在这种背景下，上海的住房需求和价格有可能在今后较长时期内维持在高位运行，住房消费的负担可能会进一步加重，导致更多的家庭提出住房保障的要求，迫使今后住房保障的力度会进一步地加大。

4、区域经济社会加速发展，要求住房保障发挥新作用
自1992年“撤二建一”以来，在以农村用地为主的土地上建成一个现代化的新城，本区仅用了近二十年的时间。

随着大虹桥规划的实施，本区将进入深度城市化的发展阶段。

这个过程不应该是经济的单一发展，而是经济社会全方位的发展。

在社会发展中，对于中低收入住房困难群体的支持，就是一个重点方面。

同时，随
着人才需求以及住房价格的进一步较快上升，住房保障工作应该会在民生保障、产业结构调整和城市发展中发挥更大的作用。

（二）国家政策法规导向带来的新机遇
1、国家的房地产调控政策已将规范市场和住房保障并重
近年来，我国房地产投资保持持续快速增长，2000年至2007年房地产投资平均以25%以上的速度增长，房地产价格一路飙升，致使2005年至2006年两年间，中央政府先后出台密集的调控政策。

无论是2005年3月的“国八条”，还是2006年5月的“国六条”以及建设部等九部门的“十五条”，都要求一方面要着力矫正商品房市场的弊病，另一方面要加快廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

这一系列政策的出台，显示了中央政府加快构建住房保障体系的决心。

预计“十二五”期间，中央政府构建住房保障体系的战略和政策取向不会改变。

2、国家的住房保障思路和政策日趋完备
2007年8月，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求各地将住房问题作为重要的民生问题，进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用住房制度、逐步改善其他住房困难群体的居住条件。

同时，建设部印发《关于＜解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见＞的通知》，要求各地加快启动编制解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划，标志着住房保障工作将会成为一项长期性工作。

2010年6月，国务院七部门又发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，要求各地采取切实措施，加快解决无力通过市场租赁或购买住房的中等偏下收入家庭住房困难问题，改善外来务工人员居住条件，积极稳妥推进公共租赁住房建设。

这些政策的出台标志着国家的住房保障思路和政策日趋完备。

（三）本市住房保障体系建设提出的新要求
一是在住房保障方面。

2007年12月，市政府出台《关于贯彻国发[2007] 24号文件切实解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》》，制定六类17项措施。

2008年2月，编制完成的《上海市解决城市低收入家庭困难发展规划》（2008-2012年），对本市住房保障各阶段目标、方式和政策措施做了系统规划和安排。

2009年8月，市政府办公厅转发《关于单位租赁房建设和使用管理试行意见的通知》，鼓励产业园区、企事业等单位在自用土地等建设人才公寓、职工宿舍和来沪务工人员宿舍等单位租赁房。

2010年5月又出台《关于发展公共租赁住房的实施意见》，启动解决“夹心层”人群的居住困难问题。

“十二五”既是这些政策落实的关键期，也是政策出成效的关键期。

二是旧区改造方面。

2005年12月，市政府转发《关于上海市旧住房综合改造管理暂行办法》，要求各区县按照“业主（住房承租人）自愿、政府扶持、因地制宜、多元筹资、量力而行、尽力而为”的原则，大力推进旧住房综合改造。

经过多年的实践，2009年3月，市政府再次出台《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》，对本市旧区改造工作提出新的目标和要求。

2010年2月，市建交委等五部门联合下发了《关于积极推进本市旧区改造工作的政策意见》，进一步明确了推进旧区改造的相关扶持政策。

（四）稳定房地产市场的实践出台的新措施
稳定房地产市场的难题之一，是房地产市场需求和价格的异常波动。

反观“十一五”期间频繁出台的房地产调控政策及其效果，人们已经认识到一是依靠单一行政手段还远不能达到稳定房价的目的；二是住房需求的快速增长和价格的快速上升对于住房保障的压力在加大；三是通过稳定灵活的住房保障政策，可以调节住房需求和价格、平抑波动，发挥稳定房地产市场的作用。

所以，从调控的方法看，住房保障政策已经成为调控房地产市场的重要措施之一。

（五）各种因素影响评价
在旧区改造问题上，随着扩内需、重民生的关注度与日俱增，随着这项工作步入最后的攻坚阶段，加快改造的呼声也将与日俱增，因此“十二五”期间旧区改造的工作将更加繁重。

在住房保障问题上，政治和社会层面的影响较为正面，而经济层面影响则会形成某种压力。

一方面，低收入家庭住房困难问题将会受到格外关注；另一方面，作为本市经济适用房的主要基地，本区不仅要解决自身的需要，而且要分担全市建设任务，承担人口导入地区的各项配套基础建设，需要大量资金投入以及相关政策支持，这将对财政产生很大的压力。

三、“十二五”规划指导思想和原则
“十二五”期间，本区住房保障和旧区改造工作将紧跟经济社会发展要求，依托已取得的实践经验，充分体现闵行特点，在改善民生、助推产业结构调整、维护房地产市场健康发展、促进深度城市化进程以及社会和谐稳定等方面发挥重要的作用。

（一）指导思想
全面贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的要求，以促进社会公平、维护社会稳定为目标，以“自住、够用”为原则，以体制、机制创新为动力，加快建立健全住房保障体系，力争本区户籍人口的住房困难问题得到基本解决，探索并较好地解决来沪产业工人等其他群体的住房困难问题，力求住房保障覆盖面和模式创新走在全市前列。

（二）规划原则
1、需求导向，广覆盖
将住房保障范围由最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。

在解决好低收入家庭住房困难的同时，加快满足来沪产业工人以及其他收入层次住房困难群体的住房需求，建立起覆盖各收入层次住房困难群体的住房保障制度，体现闵行
多层次需求特点。

2、因地制宜，易操作
住房保障工作与全市政策相衔接，规模和标准与本区经济社会发展水平相适应，与本区住房改善的实际需求相匹配，与政府财政承担能力相协调，体现闵行工作特色。

3、统筹兼顾，可持续
统筹保障资金来源，确保住房保障资金持续投入；兼顾保障能力，统筹安排保障任务，确保保障工作持续开展；统筹保障政策，使既有利于解决住房困难问题，又有利于社会经济的健康发展，体现闵行的工作实效。

4、机制创新，多联动
实行“租金补贴为主，实物配租为辅”的廉租保障方式；结合“住房保障托底”推动旧区改造，实现住房保障与旧区改造和商品房开发的联动；通过在旧小区改造中适度增量、新建商品房项目中配建、动迁安置房转化、建设单位租赁房等方式，多方联动筹集保障房源，体现闵行的工作创新。

四、“十二五”规划总体目标和思路
（一）总体目标
1、城中村改造：达到新城区市容、市貌的要求
以改善城中村整体环境为目的，以创新模式为动力，以拆迁改造和环境整治为手段，在着力加大已出让地块改造力度的同时，积极推进未出让地块的开发启动，以及规划控制区域城中村基地的联动开发和环境整治，力争到“十二五”期末，城中村区域环境达到新城区市容、市貌要求。

2、旧小区改造：达到小康安居的要求
继续通过“平改坡”综合整治、旧小区综合改造等方式，提升旧小区房屋质量，完善配套设施，规范物业管理；有序推进旧公房非成套住宅的成套化改造，改
善旧住房功能条件，使旧小区的房屋质量、配套设施和环境明显改善，困难家庭的住房负担控制在合理水平。

3、户籍人口住房保障：达到应保尽保的要求
以低收入住房困难家庭为主要对象，兼顾其他收入群体住房困难问题的解决，以建立健全政策体系为主干，项目化推进为手段，立足本区财力，创新住房保障模式，力争户籍低收入住房困难家庭应保尽保，逐步扩大住房保障覆盖面，切实发挥住房保障工作的整体效应。

4、常住产业工人（含引进人才）住房保障：基本达到住有所居的要求
通过政策引导，市场化运作，多渠道筹集房源。

建立健全非盈利性的公共租赁房运营机构，合理推进公共租赁房制度，确保在本地区工作的住房困难群体中应享受保障的人群基本达到住有所居的要求。

5、动迁安置房建设：助推项目腾地和产业发展
通过完善推进机制，突破土地、行政审批、资金等瓶颈，加快推进动迁安置房以及大型居住区建设，全面提升整体质量，使动迁过渡户得到及时安置，动迁过渡成本得到有效降低，动迁矛盾得到有效缓解，动迁腾地工作满足规划产业落地要求。

（二）指标体系
1、“十二五”指标体系设定
以国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确的工作指标为基准，结合本区实际情况，初步确定本区住房保障工作的指标体系。

设定的目标既要使各专项工作得到继续推进和深化，又要确保基本保障制度得到健全和完善，为住房保障制度的整体效应得到发挥奠定坚实的基础。

指标设定分基本保障制度、公共租赁房制度、城中村改造、旧小区整治、动迁安置房等5类共9项指标。

其中，预测性指标6项，约束性指标3项（具体指标数。