从全能政府到有限政府_市场经济条件下当代中国政府的角色

[收稿日期]2004-11-20
[作者简介]唐踔(1970)),男,湖南永州人,讲师,历史学硕士,主要研究方向:近现代政治思想。

从全能政府到有限政府
)))市场经济条件下当代中国政府的角色
唐 踔
(梧州师范高等专科学校 人文与管理系,广西 贺州 542800)
[摘 要]随着中国经济体制改革的深化,建立在计划经济基础之上的、在历史上起过积极作用的全能政府愈来愈显示出它的多方面缺陷。

全能政府的角色与市场经济固有的/游戏0原则和规律格格不入,因而无法满足市场对政府职能的诉求。

既然我们选择市场经济就势必要改革政治体制、转换政府角色,而有限政府是惟一理性和现实的制度选择。

市场制度对公共事务的失灵和无效,使政府对/公域0的介入和干预是必要和必需的,因此,有限政府不是消极政府,更不是无政府。

[关键词]全能政府;市场制度;有限政府;公域和私域;体制改革
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008-8377(2005)02-0035-05 在历经40多年的风风雨雨之后,中国共产党和中国政府终于认识到:政府的行为不能代替经济规律,政府不能包办一切,市场手段和计划手段均为经济社会发展所必须。

1992年中国共产党和中国政府决定以市场经济取代计划经济。

当我们已坚定走社会主义市场经济之路时,为适应市场经济运行对政府行为的客观诉求,势必要重心界定政府的角色,改革我国政府的行政体制。

一、计划体制下的全能政府
根据马克思主义的经济基础决定上层建筑的原理,与高度集中的计划经济体制相适应,社会主义国家普遍建立了高度集权的全能政府。

全能政府是权力无所不包、行为无所不及、范围无所不在的政府。

我国的全能政府脱胎于革命战争年代,确定于社会主义改造时期。

全能政府曾为新中国的建立和巩固,为社会主义革命和建设的进行起了巨大作用。

但社会主义改造完成后,随着党和国家的主要任务应由阶级斗争转到社会主义建设上来,这一政治体制实际上已日益显露出它的弊端。

这些弊端主要表现在以下几个方面。

1、全能政府是职能全面、效率低下的政府。

政府职能,通俗的说,是指政府应当做什么(范围)和怎
样做(手段)。

在过去的计划经济时期,政府的职能非常广泛,既包括政治管理也包括经济管理,即包括思想管理也包括文化管理,既包括公共事务也涉指私人领域,既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控,也运用行政指令性计划对企业的微观管理,等等。

一句话,全能政府职能无所不包,无处不在,无时不有。

正如邓小平指出的那样,我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行高度集权的管理体制,/我们的各级领导机关,都管了很多不该管也管不好管不了的事,这些事只要有一点的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自主处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政机关,拿到中央部门来就很难办。

谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。

0[1](328)/不该管0、/管不了0、/管不好0、/繁重而生疏0必然是效率低下的。

2、全能政府是机构臃肿、人浮于事的政府。

政府机构的设计,是根据政府的职能决定的。

根据行政学中/人与事0的理论,政府管什么事,就设立什么机构。

既然我国是全职能的政府,自然也需要一个无比齐全和庞大的机构了,这是十分明显的道理。

早在80年代邓小平就深感我国政府机
构臃肿、人浮于事的严重弊端,指出/精简机构是一场革命。

,,如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构雍肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的,,这确是难以为继的状况,确实到了不可容忍的地步,,0。

[1](p396)所以,下决心进行行政管理体制和机构的改革,切实做到转变职能,理顺关系、精兵简政、提高效率,便是刻不容缓的事情了。

机构臃肿,层次多,部门多,人员多,副职多,闲职多,拿国家工资的多,干事情的少,说话的多,负责的少,势必人浮于事。

3、全能政府是权力过分集中、容易滋生官僚主义的政府。

权力集中的现象突出表现在党政不分、以党代政方面,表现为行政、经济、文化组织和群众团体的权利过分集中于党委领导机关,表现在基层的权力过分集中在上级领导机关。

这种现象,与我国历史上封建主义专制集权体制的影响有关,也同共产国际实行的各国党的工作中领导者个人的高度集权的传统有关。

/我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义,闹独立性,很少强调必要的分权,很少反对个人过分的集权。

0/我们不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义、闹独立性,问题都在于-过分.0。

[1](p327-329)权力过分集中,这是违反组织原理的。

组织原理最主要的一条是分层次行使权力,而每个层次所行使的权力的范围愈近。

准确而迅捷的信息,不仅有利于决策,也有利于得到迅速的反馈。

二是行使权利的直接性,以避免多头领导。

邓小平曾指出,权力过分集中党委,集中于书记,结果是必然造成官僚主义,甚至个人专断。

官僚主义是一种工作作风,官僚之成为主义,说明它已经是一种比较普遍存在的官僚作风。

在我国的行政体制中,官僚主义现象是人所共知、有目共睹的,其严重的后果也是不言而喻的。

建国后我过有多次的反官僚主义,但收效却让人难以满意。

4、全能政府是人治较为盛行,法制不健全的社会。

邓小平在5党和国家领导制度的改革6一文中指出,因为缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制,国家机关工作人员的职、责、权不明确以及缺乏与之相联系的奖惩制度;所以,以至于事无大小往往无章可循,无法可依,遇责任互相推委,遇权利互相争夺,干与不干一个样,干多干少一个样,干好干坏一个样。

以言代法,权大于法,无法可依,有法不依现象十分普遍。

/法律很不完备,很多法律还没有制定出来,往往把领导人说的话当作-法.,不赞成领导人说的话就叫-违法.,领导人的话改变了,法也就跟着改变0。

[1](p146)家长制、个人崇拜和特权盛行。

有家长制就有特权,有特权就不可能有平等、自由和民主;有个人崇拜就是人治的社会,就是法制不健全的社会。

民主的法制化、制度化水平低,在此背景下,人民的各种权利有可能被任意的取消或剥夺。

/文革0时期的/无法无天0的深刻教训也许很多人还记忆犹新。

全能政府的上述弊端,/如不认真改革,就很难适应现代化建设的迫切需要,我们就要严重地脱离群众0。

[1](p327)随着我国经济体制改革的全面铺开,政治体制改革被提上日程。

1986年,邓小平先后两次发表谈话强调政治体制改革的必要性和紧迫性。

他指出:/政治体制改革应该同经济体制改革相互依赖,相互配合。

只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,,0/从这个角度讲,我们所有的改革最终能不能成功,还决定于政治体制的改革0。

[2](p164)经济体制改革每前进一步,都深感政治体制改革的必要和必需。

现在我们已经确立了建立社会主义市场经济体制的战略目标,所以建立与之配套和相适应的政治体制)))核心是政府体制势在必行,而且十分迫切。

然而,在全能政府下,领导者的个人意志常常超然于市场机制和经济规律之上,政府行为严重限制经济自由,严重地侵害个人财产权乃至生命权,以至整个经济活动缺乏活力和动力。

在集权的统治下,经济常常成为政治的侍女,政府有权以任何的形式干预经济的所有部分。

全能政府的管理范围不仅自然及于公共领域,而且超越/公域0的范围,干预人民群众的私人事务(-私域.)。

全能政府有着自身难以克服的缺陷,这些缺陷决定了其行动的有效范围,超越了相宜的范围,就可能出现政府失灵的状况。

实践证明,全能政府与市场经济是格格不入的。

中国的道家哲学倡导:有所不为才能有所为,这恰恰是市场经济对政府行为的内在要求。

市场经济条件下的政府只能是/有所不为0才能更/有所为0的有限政府。

二、市场经济呼唤有限政府
有限政府是与全能政府相对应的一个概念。

所谓有限政府,是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制,并接受社会监督和制约的政府。

[3](p182)与全能政府不同,有限政府严格界定自己权力的范围,它不是什么事情都要管,眉毛胡子
一把抓;它尽量避免干涉私人事务、充分尊重人的自由、权利、以人为本,尽量避免直接干预经济行为,充分尊重市场机制在资源配置中的基础作用的政府。

有限政府的基本内涵应包括以下几个方面。

1、就政府的功能来看,有限政府是服务型的而不是统治型的。

政府的权力和职能被严格的限定或限制在公共事务(-公域.)。

政府权力不是无所不包的,而是有所取舍、有所限定,有所制约,有所侧重的,是有些事情能做有些事情不能做的政府。

集中到一点,就是政府要明确它的权力是有限的。

有限政府的主要的职责和任务是保护经济自由、保护财产权、保卫安全和平。

政府的行为只能发生在公共领域,而不发生在私人领域,政府不必、也不能代替个人处理私人事务。

2、就政府的规模来看,有限政府实行的是/小政府0、/低赋税0的政府。

政府是不能直接创造财富的,政府行使公共管理职能、提供公共物品的同时,必然以消耗人民的赋税为代价的。

职能全、权力大、政府就大,官员就多,赋税就增加,社会负担就加重。

而且由于人性的弱点和公共权力的异化,一些官员还会利用职权设租寻租、索贿受贿、甚至买官鬻爵,奔走于功名禄之间,变政府机构为官员营私的俱乐部。

所以为了减轻社会的负担,为了减低人民的税收,为了防范公共权力的异化,/小政府0、/低赋税0呼之而出。

3、就政府的具体运作来看,有限政府应该是阳光型政府。

它是实行政务公开,透明行政的政府。

公民对公共事务享有知情权、监督权乃至参与权。

这是制约违法行为、控制政府腐败的一个必要条件,而且有利于市场信息的准确传播,有利于降低交易成本提高经济活动的效率。

与之对应的封闭(不可审查、不可争论、不向社会公开)决策不仅会加大政府决策的风险,为政府的不负责任和寻租腐败提供了机会,而且公共资源被滥用的可能性会大大增加。

4、有限政府的行为是受制于宪法和法律的法治政府。

有限政府并不意味着各种社会势力可以依靠武力肆意干预政府,而是通过制度化、程序化的/法治0实现对政府权力的约束。

只有当执行法律的政府权力服从于明晰的、非人格化的法律控制时,社会才能建立起普遍的法律秩序,政府才能变成是自律性的责任政府,责任机制要求政府行为和政府官员行为必须接受民众的政治监督并接受法律的约束,通过政府行为过程的法治化和持续化,使政府对自身行为负责,防止政府行为的失控。

当然,有限政府还是一个与时俱进、不断变革的政府。

随着社会的不断发展变化,社会必将出现许许多以前政府没有遇到的,而市场又不能解决的新情况和新问题,这就要求政府能够适应形势和时代的要求,通过政府职能的不断调整,以确保政府积极作用的发挥。

有限政府是市场经济的呼唤,是社会主义市场经济的内在的必然的要求。

我们知道,世间之事大体分为私人事务和公共事务两类。

从经济的角度看,私人事务的理性目的是私人利益的最大化,由此引起的收益和付出的成本完全由私人承担,它的收益和成本均是对称的,所以它无须任何外在的力量去组织,也无需任何外在的监督和激励措施,就可以使私人利益最大化。

相反,如果私人事务经常遭到外在力量的哪怕是善意的组织、监督和激励,其收益和成本的对称性就会遭到扭曲,这时私益物品的发展就会因外力的作用而失去天然的动力,而私害物品的供给却有可能得到极大的鼓励。

从人类的实践看,一个繁荣的社会是对私人事务干涉得最少、充分尊重个人处理私事方面的理性选择的社会,而一个贫穷的国家,却往往对私人事务横加干涉,以私人理性不足为名,强制的化私为公,清私灭私,限制甚至剥夺个人处理私人事务的权利。

[4](p34)
市场经济体制,就是由市场机制实现私人物品的有效供给,而由政府负责安排公共物品供给的特殊的制度安排(或者在政府的管制的情况下,由市场组织提供公共物品)。

市场经济的基本假设是/经济人0假设:即市场中的个人都是/自利0的,他时刻以寻求自身利益的最大为目标,并能在即定约束条件下最充分地使用资源和信息,使自身福利或效用满足达到最大化。

因此,在具有消费排他性和竞争性的/私人物品0领域,个人/自利0行为与/理性0行为的结合,可以实现资源的有效配置。

不仅如此,他还将会导致社会福利的增进。

正如亚当#斯密所说,人人想方设法使自己的资源产生最高的价值,在主观上他并不企图增加公共福利。

在这样做时,/他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。

0/他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。

0[5](p27)市场制度的优点就是能够促进人与人之间的分工和协作,并保证参与者收益成本比较的对称性。

也就是说,它能够把因合作产生的成本收益不对称性控制在最低的范围之内,从而开发每一
个人寻求充分的分工和协作的积极性,促进私人事务的合作并导致私人的利益最大化,促进共同繁荣。

前已说明,从经济的角度讲,私人的事务最好有私人自己来处理,这样可以得到最高质量的处理。

但是,从现实来看,特别在全能政府的背景下,总有各种理由使私人事务变成公共事务,人为的扭曲私人事务的成本收益比较,一旦所有的事物都变成了公共事物,私人事物完成过程的收益和成本的机制被破坏掉,实质上的私人事物的完成激励不充分,其结果就是低效率和整个社会福利的损失。

因此,有限政府是市场经济的客观诉求。

有限政府的意义在于,以站在利益冲突之外,凌驾于当事人之上的社会第三者身份来提供公共产品,以调解冲突、维护秩序、完善市场。

社会主义市场经济条件下政府的主要作用是:对市场经济秩序的支持、保障,减少市场经济的自发性的消极影响;确立以企业自主权为核心的完善的经济民主;完善市场经济法律体系,使经济民主制度化、法律化,为市场经济的平稳发展提供强有力的保障。

为此,政府必须切实转换职能,政企分开,实现行政权与经济权力的分离,把政府对经济的管理真正转变到以间接手段(经济的、法律的和必要的行政)为主的宏观调控的轨道上来。

没有有所为有所不为的政府)))有限政府也就没有自由竞争的市场经济。

我们既然已经选择了市场经济,我们就必然选择有限政府。

三、有限政府不是无政府
但是,当我们在对全能政府大加鞭挞、口诛笔伐之时,当我们在对市场体制不遗余力、极尽赞美之时,我们的想法和思维在坚持对私人事务美德的强调下是否走向了其逻辑的极端:自由放任政策,政府仅需做好/守夜人0的角色。

保持小政府,并对政府权力的扩张持怀疑和批评的态度,,[6](p385)
税收越低越好,政府越少越好,[7]削减政府的权力。

最好的政府不就是管得最少的政府吗?
反对一切形式的干预,取消政府,无政府是最理想的社会!
自由放任政策完美吗?政府的权力真的要削减到最少吗?无政府主义可行吗?市场制度是万能的吗?我们有必要对此做些说明。

自由放任的核心观念是一种反对国家的成见。

这种观念肇始于1690年出版的洛克的5政府论6。

他认为政府的合法的权力来自人们为了自己的权利的安全彼此订立契约而托付其照管的自然权利的一部分,它的功能是保护我们仍然保留的那部分权利不受侵犯。

即国家的活动范围是限制在托付给它的权力中的。

如果国家超出了这个限制,那么它就越过了界线,变成了它无权进入领域的入侵者。

从存在不允许国家进入的领域的观念出发,人们很自然地推导出一些社会的活动最好由个人或非国家的其他联合体来运作的看法。

如果没有这个推论,那么支持限制国家职能的论说也就没有了意义。

密尔发展了洛克的思想,他说:/在所有比较先进的社会中,重大的事情在政府的干涉下总会做得很糟,,自由放任,,除非是由于一些宏大的善的要求,任何对此的偏离都是某种罪恶。

0[8]这是富有启发的话表达了一个清晰和崭新的思想:个人优先于公共事业;他赞成任何抵制国家职能扩张的主张。

总之,他形成了反对国家的成见。

可是,在当代,我们面对着日益增长的人口、技术和工业组织上的更加复杂化、为稀有资源更加紧张的争夺、环境污染的威胁、全球性的权力平衡的转变以及时常出现的爆发核战争可能的噩梦,自由放任行吗?我们能不接受关于给国家更多的权力的思考吗?期望自由放任现象的再现难道不是把头埋在沙子里面而不正视现实吗?利维坦是我们必须面对的现实。

美国政治学家莱斯利#里普森说得好:/如果政府服务公众的权力被削减,个人也不会变成自由的人,而且,当削减政府只能被作为关于自由的一种争论出现时,其平等的含义也就被忽视了。

,,不平等的增长的结果是进一步地导致社会的不公正。

我们需要一个更强大而不是更虚弱的政府。

[9](p171)自由放任无疑是一种乌托邦的想法!
无政府主义认为,官僚制具有一种固有的低效率,政府必然与强制性机构)))警察、监狱和军队相联系,必然是对人类的外部强制,是不人道的,而且使人类自发和自由的德性成为不可能。

所以他们的惟一能做的就是将国家连同它的整个强制机构一起废除掉。

无政府主义的可取之处在于强调人性中基本的善,主张在自由的个体中实行自愿的合作。

但这同时也是它的缺陷,因为,它过高地估计人类的理性和良知,在如何对付那些违反既成规则的人等问题上存在漏洞。

建立在无政府主义原则基础上的社会已经在一些小团体内运作实施,他们的成员都有高度的热情和理想主义精神,他们的技术手段也相当简单,但是在一个有着复杂的技术手段和组织机构的大型社会里,无政府主义还没有被试
行。

[9](p65-66)再说市场。

正如全能政府对私人事务有缺陷一样,市场经济的制度安排对公共事务也会失灵。

与私人物品相对应的是公共物品。

/公共物品0具有消费的非排他性和非竞争性特征。

公共利益的这种相容性和相关性导致了个人的/搭便车0 (freer ide)[10](p245)的动机和行为:公共利益的增加或减少、好坏或优劣的变化反正都不会使我个人的利益比别人更多或少、更好或更坏,所以我个人的作为和努力是没有意义的,还不如让别人去做,我坐享其成。

从理论上说这种搭便车的动机对于每个人都是存在的,在现实中也是司空见惯的事情。

奥尔森的集体行动的逻辑更进一步说明个人理性不是实现集体理性的充分条件,其原因是理性的个人在实现集体的目标时往往有搭便车的倾向。

除非集体的人数很少,并且集体内有迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制,搭便车现象会得到遏制,否则,分利集团的天然倾向是宁可牺牲国家的前途而为自己牟取利益。

[11]公共利益的这种境遇在所谓的/囚犯困境0[12]和哈丁的/公有物悲剧0[13]公共选择分析模式中得到了更典型的体现。

公共选择模式分析[14](p42)的意义在于它明白地揭示了人类很难处理公共事务这一事实的原因,说明了个人理性选择的局限性和市场作为资源配置和价值分配的手段在某些领域特别是公域的无效性和失控性。

与私人事务相反,公共事务的理性目的是公共事务所覆盖的公众利益的最大化,它由此引起的收益由公众所得,但在分配上来看并非如此,它所导致的成本由一定的公众承担,但在成本的负担上也并非所有的人都均等的负担,其结果是,就整个社会来说收益和成本是对称的,但对于个体来说,贡献和收益可能是不对称的。

还可能导致这样的情况:为公共事务付出的多的人而收益反少,而那些不努力工作甚至蓄意怠工、损公肥私的人却收益多。

在公共事务的实践中,适用于私人事务的分工和合作的市场制度不可能自发的创造出来,而且在私人事务合作实践中创造出来的有效的市场制度对于公共事务是无能为力的,对此只能通过非市场的内在的道德修养、外在的组织制度、非市场的公共选择规则和监督机制来加以规范和组织,否则,人类的公共事务是不大可能得到有效的解决的。

要解决这些问题,势必要寻求在市场之外的解决之道,即公共事物的公共之道。

政府正是依据这样的公共需要而产生的,其最为本分的职能就是组织和执行公共物品的供给。

与一般的制度安排相比,政府具有强制性和普遍性的特点。

它可以名正言顺的以各个利益代表的身份,采取多种办法包括在必要的时候合法的使用外在强制的手段来使公共事物在完成过程中涉及到的私人成本和收益对称,保证完成公共事物所需要的充分的私人激励。

因此,我们说,政府是必需的,无政府主义是谬误!
最后,我们的结论是:市场和政府作为人类事物的制度安排,是各具有优劣的。

我们以为这两种制度单独使用都达不到经济社会发展的目的,正确的选择应该是有限集权的政府加上充分发育的市场,在社会主义市场经济体制下,政府的最理想的角色是有限政府。

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