国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究

国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究

「内容提要」本文通过考察美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理方案、加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的“新乡村地区治理模式”以及欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较，归纳出中国当前乡村治理所要强调的落实地方分权、尊重多元文化、增加地方居民参与基层政策决策机制以及凝聚力与动员乡村社区资本等建议。

「关键词」乡村治理/国际视野/基层组织

一、全球治理涵义的缘起及其观点解读

“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位[1].其中，世界银行在1989年首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，但现今治理已经超越政府运作范围，而强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。

全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau ）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制.

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有最大的代表性和权威性。该委员会（注：联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临效率不高的问题，希望通过该委员会来增加联合国权限以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权代表性，并增设公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题，不过在2003年美国悍然出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题中所做的努力。）在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动.

从以上关于“治理”的论述，可以看出，“治理”概念相对于以前的那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的“统治”来讲，它跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。至于它和一般的“管理”概念相比较，则又不仅仅限于“技术”层面，多了一些原则性的思考。

因此，在全球治理报告书的目标里，公民社会组织（CSOs）必须担任更大的责任来协助政府进行治理工作，其中各种非营利民间组织又成为了最具草根性的社会自治团体。于是，可由非政府组织（NGOs）共同分享和传递重要信息，运用象征和符号、故事和行动来使改革目标能让全球更多民众予以了解，并通过集体压力协助弱势团体对相关的政府、企业或国际组织产生影响力，以此来说服或迫使特定政府和其它权力对象改变其原有的立场和政策。

二、全球治理在农业部门的应用：乡村治理的崛起与实例

乡村治理是全球治理在乡村部门的具体应用。随着全球治理理论的不断丰富与完善，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化和自治性。

（一）赋予农业新价值的乡村治理：欧陆可持续发展的传承

如何减少并避免全球化的冲击并非只是发展中国家的专利，许多发达国家也在积极运用全球化治理的观念来化解农业与乡村部门的损失。欧陆国家的一项重要农业政策就是说服农民在耕种过程里，改变过去密集种植和带有大量化学成分助长的耕种习惯，融入到可持续发展经营理念之中。特别是在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为是整个国家可持续发展的重要内容。农民的角色与价值不再只是生产作物者，更被赋予去维护世人所赖以维生的土地与提供更高质量的作物.

在欧洲研究中心任教的Michael Keating 便呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越农业本身，横跨多种领域与议题。

他也观察到欧洲乡村发展通常建立在中央与地方政府“合作协调”（coordinating）的机制上，各国政府已经普遍授权地方政府以及由下往上的策略与机制来促进乡村发展。对于推动乡村政策，则更强调“公—私伙伴关系”（pubic-private partnership ）以及维护公众参与的机制。即使政府不再垄断公共事务，并建立种种制度性方案如“公办民营”、“公私合产”、“公私协力”等方式来让民间参与，但是非营利民间组织在经营管理能力上往往也还不够成熟，无法完全承担参与共同治理的责任。因此，政府还须通过不同的指导与训练过程，让非营利民间组织具备基本的“治理能力”（注：当民间非营利组织不再只扮演“监督”施政的角色，它们可能与政府进行大规模合作，提供原本由政府负担或政府不愿提供的公共服务，那么它们的“治理能力”需要更加公开地和透明地受到大众监督。具体参见.tw/cybersun/gg/.），这样，非营利民间组织对于公共事务欲分享“治理权”的诉求才具有正当性。

（二）乡村治理是乡村权力的调整：加拿大纽布朗斯维克省的案例

乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克省（New Brunswich）自从1995年“地方自治法案”通过以来，便积极筹备一个由9人组成的“自治法审查咨询委员会”去检验现在地方政府权力结构与服务内容，从1996年2月到1997年3月，历经13个月的资料收集与访问“地方服务地区”（Local Service Districts ，LSDs）委员会后，自治法审查咨询委员会发现省与LSDs间在权力、服务与权责方面经常产生冲突。

地方政府经常抱怨省级政府无法依照地区居民的意愿提供具体的服务，同时，地方的决策权经常不被重视。而上级政府在财政预算日益紧张、不得不缩减过去所提供的服务项目时，经常面临究竟要缩减哪些政府服务项目或哪些地区预算的问题。因此，长久以来，地方与省级政府经常是处在一种紧张与对立的状况，而地方政府之间也因为要争取经费，而处于相互竞争和无法合作的困境。因此，纽布朗斯维克省提出一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，企图让双方彼此之间能达到双赢的局面

新乡村治理模式并不是要****现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。在此机制里，新乡村政府具有下列几项特色：（1）新乡村地区虽被赋予政府的职责，但并非完全自治，也无须再雇用人员与增加机构；（2）为了保护某些地区的独特性，认同、允许原有的LSDs成为特区或保留地（wards ），这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目；（3）每个新乡村地区允许有5至7个保留地，如此将减少原有LSDs数量与提升行政效率；（4）设立非正式LSDs咨询委员会，来督导新乡村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事务；（5）每个保留区选举一个代表，并撤销原有LSDs行政议会以降低政府层级与相关行政支出；（6）新乡村地区或保留地代表的选举，也配合加拿大全国三年一度的大选来产生；（7）地方税制并没有