辽宁省大连市农民工工伤认定研究

辽宁省大连市农民工工伤认定研究◎马瑄工伤认定问题与农民工的切身利益有着直接联系，从目前的情况分析，现行工伤认定制度不能适应农民工的工作现状。

工伤认定作为工伤保险体系中重要的组成部分，对大连市政府、社会保险部门以及各个用人单位都提出了一个日益紧迫的问题：如何从当前和长远的角度进一步认识农民工工伤认定制度存在的诸多不足，建立切实可行且行之有效的工伤认定制度。

通过研究国外成功减少工伤的真实案例可以发现，寻找更多方法去促进零事故愿景的实现是很有必要的。

新西兰的一家铝冶炼厂有限公司（恩萨斯）一直实行这个“零事故愿景”超过二十年，直到现在，他们始终保持着每年少于10例工伤的记录。

虽然“零”事故还没有完全实现，但恩萨斯已成为当今世界最安全的重型工业工地之一。

要达到这种成就，需要加强政府干预，维持监督机制的效益，逐步完善工伤预防和工伤康复，在法律层面严格维护农民工的合法权益；增强用人单位的法律意识，使企业自觉采取措施避免农民工工伤事故发生，增强企业责任心，促进企业保护农民工生命安全；普及农民工工伤保险知识，增强农民工的维权意识。

从总体上看，大连市的工伤认定制度在不断发展与完善，就农民工工伤认定制度来看，经历了从无到有、从忽略到重视的思想转变。

然而农民工工伤认定面临的现实挑战不容忽视，较城镇居民的工伤认定而言，农民工工伤认定的情况更为复杂。

一、大连市农民工工伤认定制度存在的问题（一）工伤认定标准僵化大连市农民工的工伤认定没有单独的标准，采用的是《工伤保险条例》和《辽宁省工伤保险实施办法》列举的情形，即《工伤保险条例》规定“应当认定工伤”的7种情形，《辽宁省工伤保险实施办法》规定的“视同工伤”的6种情形和“不得认定为工伤或者视同工伤”的3种情形。

用列举式规定工伤认定标准，方式僵化，不适合就业状况复杂多变的农民工群体，很难保障农民工权益。

此外，由于列举的条款固定不变，无法适应瞬息万变的经济环境下工伤事故的多样性，无法顺应社会发展的需要。

因此，重新确定灵活的认定标准，不仅有利于认定工伤，也有利于对工伤事故的及时处理。

（二）工伤认定程序繁琐有关大连市农民工工伤认定的程序非常复杂。

一次普通的工伤认定要经过劳动仲裁、一审、二审等程序。

对于工伤认定的仲裁裁决，若当事人不服，可到法院起诉。

法院适用民事诉讼程序审理案件，经过二审程序，短则6个月内审结，长则9个月内审结。

可见，工伤认定的处理时间过长，将导致农民工无法及时得到赔偿。

此外，农民工由于法律意识淡薄，欠缺收集和保存必要证据的想法，导致农民工与用人单位之间的劳动关系无法通过法律程序进行认定，农民工发生工伤事故的事实也会由于时间的推移而很难确定。

（三）工伤认定的申请设置不合理首先，由于农民工自身的原因，使工伤认定提请存在很大障碍。

调查结果显示，大连市的一些农民工不知道工伤保险案件诉讼时效的规定，超过法律规定的时效提请工伤认定，从而丧失了提请工伤认定的资格；有些农民工对工伤产生的危害认识不足，当轻伤害积聚至对身体的劳动能力产生重大影响，意识到要申请工伤认定时，已无法确定是何时、何地在何家用人单位产生的工伤伤害，多种因素导致工伤认定很难提请；还有些农民工害怕用人单位将自己解雇，因此畏惧提出工伤认定申请。

其次，用人单位不会主动为农民工提请工伤认定申请。

一些没有为农民工办理工伤保险的用人单位，当农民工发生工伤事故时，一般会选择给农民工一些赔偿金，用私了的方式解决，但不会申请工伤认定。

用人单位给农民工的赔偿往往会大大少于通过正规的工伤认定后法律规定用人单位应该赔偿的金额。

而缺乏法律知识的农民工却往往觉得用人单位对自己进行了赔偿就完成了对此次工伤事故的解决，却并不了解自己究竟该得到多少赔偿金。

这样，用人单位没有为农民工缴纳工伤保险的情况就不会被政府的劳动保障行政部门惩罚，也侥幸逃过了为农民工付出更多的赔偿金。

已经为农民工办理了工伤保险的用人单位，在该农民工罹患诸如慢性职业病等无法确定工伤事故发生时间的情况下，也不会为农民工提请工伤认定。

以上的情况可以说明，用人单位为了一己私利往往会千方百计的逃脱承担农民工工伤伤害的后果。

再次，由工会出面为农民工提请工伤认定设定了前提条件。

大连市现存的农民工工会为农民工提请工伤认定须满足该农民工必须是该工会会员的前提。

现实状况是农民工工作流动性大，频繁更换工作地点，不可能长时间处于同一个城市的工会管理范围内，参加大连市工会组织的农民工人数很少。

此外，若农民工未与用人单位签订劳动合同，工会就不会为农民工提请工伤认定。

（四）工伤认定证据收集艰难农民工提请工伤认定的必要准备工作，就是在用人单位的工作地点收集证据，大连市农民工的工伤认定往往会在这一步骤停滞不前。

一是由于劳动保障行政主管部门调查取证时，用人单位为逃脱责任，选择闭门谢客，极不配合；二是受伤害的农民工由于缺乏法律常识，没有事先准备好甚至根本没有能有效证明与用人单位存在劳动关系的有力证据。

二、大连市农民工工伤认定制度产生问题的原因分析（一）政府在工伤保险制度的运行过程中存在明显缺位目前，在大连市的大部分雇工单位中，用人单位与政府部门之间存在着严重的信息不对称。

即用人单位在一段时间内具体雇佣了多少农民工、具体为多少农民工缴纳了工伤保险，政府是没有正规统计的。

这就给用人单位随意修改雇工人数、谎报保险人数、私吞本该为农民工缴纳的保险金等违法违规行为提供了便利。

大连市政府相关部门有必要通过行政干预的方法来打破政府与用人单位之间的信息不对称，防止用人单位隐瞒雇工人数，避免用人单位不为农民工缴纳工伤保险造成的严重后果。

充分发挥政府的监管职能，尽最大可能保障农民工的合法权益，以弥补政府在农民工工伤认定制度中存在的责任缺位。

大连市政府还在工伤保险制度的设计上存在责任缺位，对农民工权益的保护主要依据劳动和社会保障部发布的几个通知，难以应对大连市农民工工作的真实状况，缺乏灵活性。

例如《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作通知》等，由于这些规定明显缺乏强制性，用人单位给农民工缴纳工伤保险存在着很大的随意性，可以自行决定是否为农民工办理工伤保险，给用人单位逃避法定义务留出了很大的空间。

2006年颁布实施的《大连市农民工工伤保险实施办法》，由于缺乏必要的宣传，很多用人单位在雇佣农民工之前根本不了解农民工工伤保险的具体规定，没有法律的约束，用人单位很难自觉为农民工缴纳工伤保险，由此可见，目前大连市保障农民工合法权益的文件仅仅起到了指引的作用，还需进行更好的完善。

（二）大连市农民工工伤保险参保率低大连市农民工工伤保险参保率低是因为某些用人单位一味追求高额利润，未给农民工办理工伤保险，造成其发生工伤事故后由于不符合《工伤保险条例》规定的赔偿标准而得不到赔偿资金，耽误治疗。

工伤保险中工伤认定标准的僵化在这一问题上全然体现出来。

大连市部分用人单位为通过业绩考核，片面强调经济增长，追逐利润增长，在安全生产隐患未除的情况下便开始生产活动，导致农民工的工伤事故频发，忽视对农民工劳动的安全保障。

同时，在这些一心追求利润的用人单位眼中，工伤保险费是一笔可观的费用，因此，他们通常不会为农民工办理工伤保险。

这就造成农民工在缺乏安全保障的工作环境中劳动，不幸受到伤害后，没有工伤保险的救助，用人单位又不承担责任，只能自己负担所有费用，农民工本就拮据的生活会更加贫穷。

而一旦要追究放任用人单位进行这些违法行为的责任归属时，大连市相关职能部门都没有承担起该负的责任。

这些部门不但没有实施严格监控，而且在农民工遭遇工伤需要得到援助时，部门之间还相互推诿，导致农民工生命安全与职业健康权益受到严重损害。

虽然《工伤保险条例》中明文规定工伤保险费需由用人单位缴纳，职工个人无需缴纳工伤保险费，也规定了工伤保险费费率的行业差别，但对于一些追求经济利益的个体承包商来说，不依法给未签订劳动合同的农民工参保，节约下来的费用可以进行更多的生产和买卖活动，尤其在大连市目前监管制度还不健全的情况下，用人单位逃保漏保的可能性大大增加。

（三）农民工与用人单位劳动关系模糊大连市农民工与用人单位的劳动关系模糊导致在工伤事故发生后，农民工与用人单位的劳动关系难以认定，从而阻碍索赔程序进行，且难以确定工伤责任主体。

这种矛盾主要体现在以下两个方面：第一，劳动合同的缺失。

《工伤保险条例》规定，提出工伤认定时应当提交能够证明受害人与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。

我国《劳动法》明确规定，劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系的法律依据。

因此，农民工在就业时，应当同用人单位签订书面劳动合同，作为其合法权益遭受损害后维权的法律依据。

现实中，大多数农民工与用人单位之间构成劳动关系时，往往并未签订劳动合同，也没有保留工作证、出入证、工资条等证据，来证明自己与用人单位确实存在劳动关系。

工伤认定部门在认定农民工工伤时，必须先对此进行确认，这势必会花费额外的时间，从而延误农民工及时获得赔偿金，损害农民工应该享有的合法权益。

第二，对用人单位确认不清。

现阶段，大连市大部分农民工是在建设项目中打工，其工作任务具有临时性、流动性和阶段性，项目完成后，就会离开转而去寻找下一家用人单位。

在这期间，农民工通常只与直接雇用自己的包工头打交道，并不知道自己所属的工作单位，更不要说签订劳动合同。

因而在这种情况下，农民工一旦在劳动过程中发生意外，用人单位对此一般都不予负责，这既不利于农民工与用人单位劳动关系的认定，也不利于工伤认定工作的顺利开展。

（四）工伤事故发生后“私了”率高大连市大部分农民工在发生工伤事故后往往选择与用人单位“私了”，导致工伤认定的证据收集困难。

缺乏法律知识的农民工并不明确自己在受到工伤伤害后应该得到何种赔偿，在用人单位的施压下，往往都选择进行“私了”，即用人单位象征性地付给农民工一些赔偿金，工伤事件便不了了之。

但是，在解决农民工工伤赔偿的过程中，由于农民工身处劣势地位，实际获得的赔偿远远低于其依法应当获得的赔偿。

三、完善大连市农民工工伤认定制度的对策建议（一）政府应进一步加强其管理职能1.完善农民工工伤保险的法律体系完善农民工工伤保险法律体系是构建和谐社会的必然选择。

改进农民工工伤保险法律体系的首要任务就是要求政府健全工伤保险监督机制。

必须向用人单位明确，工伤保险是一种强制性保险，农民工个人不需要缴费，工伤保险费需由用人单位承担。

用人单位若出于逃避责任和降低成本的目的减少保险缴费、隐瞒雇工人数，政府除了要求用人单位补交保险费和滞纳金外，还要追究其法律责任。

农民工若在为用人单位劳动时发生工伤事故，可以通过工伤保险获得相应的救济。

另外还有很重要的一点，大连市的城市建设中，一些基础设施的建设大多是由农民工承担的，保障他们的合法权益更能促进他们致力于城市建设，为大连市创造更好的未来。