基层央行领导干部履职审计的现状与思考

基层央行领导干部履职审计的现状与思考作者：唐卫民来源：《金融经济·学术版》2011年第06期摘要：履职审计已经成为人民银行内审部门最主要的工作形式之一，它对促进各级领导干部依法履行职责具有重要的作用。

然而，在实际操作过程中，目前履职审计存在许多问题或不足，需要加以改进。

本文从当前履职审计存在的问题入手，提出了如何加强履职审计的改进建议，以期能使履职审计发挥其应有的作用。

关键词：人民银行履职审计思考对基层央行领导干部开展履行职责审计，是人民银行内审工作的一个重要课题。

近两年来，各级内审部门分别从履职审计的程序、内容和评价方法等多方面进行了积极的探索，并积累了一定的经验。

然而，从开展的审计实践看，履职审计虽然在一定程度上弥补了离任审计的不足，但与开展履职审计的预期目标相去甚远，可以说，现阶段开展的履职审计无论是审计内容还是审计方法上，仍然是全面审计的翻版，“履职”二字没有得到真正体现。

本文试图从当前履职审计中存在的问题入手，深入分析基层央行领导干部的作为情况，即岗位职责(应该干什么)、执行情况(干了没有)和应达到的标准(干得怎么样)，提出如何对领导干部开展履行职责情况审计的方案。

一、当前履职审计中存在的突出问题（一）审计定位不准，内容不清，履职审计不可避免成为全面审计的“翻版”一是定位不准确。

总行出台《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》(以下简称《履职审计办法》)的背景是为解决离任审计“不离不能审”的问题而将全面审计与离任审计相结合，以全面审计所要检查的主要内容，再涵盖被审计单位领导班子履行职责情况，对审计发现的问题检查落实领导干部应负的相应责任，并把审计内容明确界定为“业务管理职责”。

应该说这种定位不够准确。

领导履行职责与业务管理具有完全不同的内涵，根据人民银行干部管理办法的有关规定“业务管理职责”只是领导履行职责中的一个方面，“干部任免管理”、“党风廉政建设”等也是领导职责的重要内容。

如果只对“业务管理职责”进行审计评价，则得出的结论是不完整的，也是不准确的。

其直接后果是责任界定不准确、评价不全面不客观、审计部门的权威性不足。

同时，易导致审计人员在认识上产生混乱。

但由于领导干部的履职情况涉及全行，而目前可以借鉴的审计方案只能是全面审计方案，故在审计时不可避免落入全面审计的套路，无法真正有效开展履职审计。

二是审计内容不清楚。

虽然《履职审计办法》中要求涵盖领导班子履行职责情况，但截止目前，人民银行的人事部门对单位领导特别是人民银行行长岗位，并没制定详细的岗位职责及其相应的工作标准，目前所依靠的全面审计内容仅包括行长部分职责内容，其重点是各业务部门的操作执行情况，与管理性审计要求相差甚远。

采用全面审计内容必然导致审计人员在开展对行长履行职责情况审计时无法做到全面、科学、有效。

（二）责任界定模糊，落实不到位，实际操作中流于形式目前，各级内审人员在开展履职审计时，对责任的划分均是按领导责任、主管责任、直接责任进行界定。

具体落实到行长个人，即行长对审计发现的所有问题承担领导责任，对本人主管或分管的部门存在的问题承担主管责任，对直接负责或经办的工作存在的问题承担直接责任。

从近两年审计实践看，这种责任界定方式实质意义不大，特别是领导责任对行长而言，问题整改难度较大。

主要原因为：一是由于行长的主要职责是决策、用人和协调管理，而决策、用人和协调管理工作尚无具体的量化标准，也很难进行量化。

一个单位内部管理和内控执行情况好坏取决于单位的文化氛围和整体人员素质，同时与这个单位的传统习惯有紧密联系。

如果一个单位整体人员素质较差，争先进位的意识不浓，无论这个单位的行长多么尽职，短时间内是很难进行扭转的。

那么，对其责任界定为承担领导责任，实质意义不大。

二是行长一般主管或分管内审或人事部门，有的行长甚至什么部门都不主管，而内审和人事部门并不是审计的重点，所以对行长来说，承担主管责任的可能性很小。

至于直接责任，只有查库和综合治理工作属行长具体负责，也只有这二项工作发生了问题行长才承担直接责任。

也就是说，对行长而言，对审计发现的问题一般只承担领导责任。

而领导责任究竟是什么责任，是没有安排布置还是监督管理不力，是不履行职责还是执行不到位等，《履职审计办法》并没有做出明确规定，仅仅是一句承担领导责任了事，这种责任划分方式，由于没有对领导责任规定具体的处理办法或意见，不仅不利于问题的整改，有时甚至会将本应由行长承担的直接责任或主管责任，也以领导责任作为借口，从而逃避责任。

(三)审计结果评价缺乏权威性，评价内容不明，致使评价失去应有的作用审计结果评价是对被审计对象履行职责情况的总体评判，是对其工作能力和工作业绩的客观性总结。

这对人民银行内审人员来说是一个全新的内容，按《履职审计办法》要求也是内审工作中必要的工作程序。

但如何评、评什么，《履职审计办法》中却没有明确。

审计人员作出的审计结果评价是否纳入干部考核体系或者说受重视程度如何，尚无规定。

现行做法是，审计人员根据审计发现的问题和成绩，加上自已的主观判断，仅仅指出被审计对象与存在的具体问题之间的关联程度，无法也不敢使用鉴定性或结论性的语言，对被审计对象做出准确的评价，致使所做的评价无法保证真实、全面和客观，当然其作用得不到体现。

(四)审计方式落后，手段单一，使审计工作无法达到预期的目的传统的全面审计和离任审计以查找问题为主，重点是经济活动和财务活动，其审计方式以检查规章制度的制定和执行情况为主，而对领导履行职责审计的重点是决策、管理、协调和监督各项工作的情况。

目前开展的履职审计尚没有突破全面审计方式的套路，仍以操作层面的审计核查为主，没有根据履职审计的特点，从管理审计的角度，改变审计方式和手段，落后的审计方式和单一的审计手段，导致履职审计无法充分体现“履职”的内涵和精髓。

而且履职审计常以传统的查阅资料、观察、询问、调查问卷等方法，多年来并未根据被审计单位的变化等特点对审计方法进行适当的改进和发展。

如，可以尝试将基层人民央行内部控制审计的流程测试法及及时更新调查问卷题库、内控审计评价等方法引入履职审计，进一步促进履职审计的完善和发展。

二、完善基层央行领导干部履职审计的对策与思考基层央行领导干部履职审计自2005年试点以来，在基层央行已发展了近6个年头，履职审计固有的方法、程序、内容等已初步建立，为更好地发挥履职审计在加强人民银行领导干部的动态监督，促进其加强管理、改进领导作风、提高行政能力，并依法、公正、高效地履行职责，我们在总结实践经验的基础上，对进一步完善领导干部履行职责审计工作，提出以下四点建议。

（一）明确领导干部的岗位职责，有针对性地开展履职审计基层人民银行行长的岗位职责至少应包括8个方面，即领导管理全行工作、研究制定决策、负责检查指导、组织协调、队伍建设、综合治理、审核签发文件、完成上级交办其他事项等。

开展履职审计时应重点审计以下内容：1．是否紧紧围绕执行货币政策、维护金融稳定、改善金融服务三大职能，正确贯彻落实党和国家的法律法规、金融政策及上级行的各项工作部署；是否认真组织制订和实施各项业务发展规划和业务规章制度，依法、科学、廉洁行政。

2．是否定期组织召开党委会、行长办公会、行务会等相关会议；是否坚持执行民主集中制原则，针对重要工作进行研究决策，及时处理重大问题；是否对重要文件进行审核签字，对重要事项进行审核审批。

3．是否根据货币政策的要求，积极组织开展调查研究，及时掌握辖区经济金融运行情况并搞好信息反馈；是否按照集体审批、行长负责的制度要求，认真管理再贷款、再贴现工作。

4．是否负责组织并抓好支付结算、经理国库和货币发行等金融服务工作、外汇管理工作等。

5．是否坚持组织或指定人员定期不定期对发行、国库、会计、保卫等重要岗位开展监督检查工作；是否以内控管理为目标建立健全各项内部管理和内控制度。

6．是否不断加强职工队伍建设，建立健全科学的业绩评价、岗位考核及人才培养选拔制度。

7．是否合理对班子成员进行分工和协作，并制定明确的成员工作职责，并检查督办执行；是否对班子成员的思想、作风及廉政勤政情况进行定期研究。

8．是否负责协调与地方党政机关和有关部门的关系，为全行有效贯彻落实各项金融方针政策和开展各项业务工作，创造良好的环境。

9．是否及时安排布置完成上级行和地方政府临时布置的其他重大工作事项。

（二）科学界定责任，强化整改效果履行审计的突出重点是针对行长个人，界定责任时应以行长为主要对象，对审计发现的问题应结合行长职责根据具体情况科学划分行长的责任。

就目前审计情况看，行长承担的领导责任多，主管责任和直接责任少。

那么就应对领导责任加以明确化、具体化。

我们认为应从行长的组织能力、执行能力、管理能力等方面界定责任，如贯彻落实规章制度不力、没有严格执行民主集中制原则、调查研究不够、审核审批执行不到位、安全管理不完善、内部管理较差、队伍建设有待加强、班子成员分工不明等。

责任明确了，整改才有针对性。

根据行长应承担的责任和存在的问题，审计人员提出切实可行的整改建议或处理意见，不仅有利于行长正确认识自身存的不足，同时为下一步整改提供可执行的依据。

（三）建立审计评价体系，确保评价结果客观真实由于当前人民银行尚未建立权威性的审计评价体系，审计评价各基层行依据以往审计经验进行，标准不一，致使审计人员的审计评价是五花八门，同时评价的内容和结果也不尽完善、科学，无法保证评价结果客观真实。

我们认为建立审计评价考核指标体系，不仅是开展履职审计的需要，更是加强领导班子建设的客观要求，是完善对领导班子和人员考核的重要措施，是建立对领导班子和人员激励约束机制的基本条件。

同时，可以从考核和用人导向上引导人民银行实施正确的经营行为，注重长远和全面发展，克服短期行为，有利于加强对单位的外部监督和内部监督，使单位和领导班子更加注意自身建设，树立良好的单位和个人形象。

因此建议上级行尽快建立起一套完整的行长岗位目标责任评价体系，该体系不仅可以作为审计人员对行长履行职责情况的评价标准和评价办法，也可以作为组织部门考察、考核领导干部的有机组成部分。

这样，审计人员在开展履职审计评价时就可以做到规范统一、客观真实。

（四）引进绩效理念，完善履职审计体系绩效审计是指涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性所作的评价，其核心思想是更加关注资源的有效配置。

人民银行作为国务院的职能管理部门，不以盈利为目的，它所追求的是社会公共利益——制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。

人民银行为了执行货币政策和宏观调控的需要，掌握巨大的经济资源和人力资源，有发行货币、投放基础货币的权力，每年都需要数亿元的运转成本。

这些资源的使用效益、效率和效果如何，直接取决于行长的管理能力、管理方式，这实质就是履职审计的重点，即行长履行职责的效率及效果。