推进城乡发展一体化的财政政策制度选择

城乡发展一体化农村财政与财务3年第期公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，应该着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，充分发挥财政职能作用、创新财政投入有效载体和机制，促进公共资源项目向农村倾斜，公共事业向农村延伸、公共财政向农村覆盖，统筹运用资金和政策，科学把握节奏和投向，为推动城乡发展一体化提供有力的资金支持和制度保障。

从2004年黑龙江省在全国率先实行全部免除农业税起，我省就已经开始着手在财政支持城乡发展一体化方面做一些探索和实践。

在黑龙江省省委、省政府的领导下，这项工作取得了显著的阶段性成果，从中也感到仍然任重而道远。

下面针对我省在实践中遇到的六个方面主要问题，理性地提出一些建议。

一、支持规划先行，促进城镇化和新农村建设科学有序发展坚持以科学的规划引领城镇和乡村的发展，是搞好城镇化和新农村建设的重要前提。

先规划后建设，也是《城乡规划法》的基本要求。

切实做到规划先行，才能够避免盲目建设和重复建设。

各级财政应该十分明智地为规划先行主动“买单”，自觉把这项经费纳入预算管理。

如果没有规划，盲目建设和重复建设将浪费更大的财政资金。

2004年黑龙江省搞免征农业税试点，当时实行了农村公益事业建设“一事一议”财政以奖代补制度。

启动门槛较低，只要农民筹资筹劳政府就予支持，目的是把项目快速启动起来。

当时的规划来不及制定，十年后再来看当时支持的一些项目，有一些由于没有规划就出现了重复建设和盲目建设的问题。

比如说现在决定要撤并的村屯，当时建设村屯的时候修建了三纵两横（各200米左右）的村内道路，可是现在这个村经过新的规划要撤并了，水泥路就要起掉，土地复耕，一公里路大约34万元，造成了资金的浪费，教训是深刻的。

在规划的具体编制上，应该首先支持省域村镇规划，明确哪些村镇保留并建设，哪些村镇撤并不再投入。

要开展第二轮的省域城镇体系规划和“十二五”城镇规划；要支持县（市）、乡（镇）搞好县域村镇居民点布局的规划；还要支持编制中心村、农村新社区和小城镇的建设规划。

这些规划要做到科学完整、布局合理、因地制宜、定位明确、功能齐全、步骤有序、重点突出、独具特色，要有前瞻性和可操作性。

一些具有历史和人文价值的古村落要精准地保留一些。

其他一些方面也要超前考虑，比如说按照农村土地流转后下一步的人口规模，把一些零星分散的村屯进行撤并，集中建立小城镇和农村新社区。

这样就能集中精力攥拳头，搞好城镇化建设。

二、坚持农业综合配套改革，促进城镇化与农业现代化同步发展发展农业现代化和新型城镇化两者相得益彰。

农业现代化水平的不断提升，可以进一步提高农业生产力，用更少的农村劳动力保障粮食需求和重要农产品有效供给。

新型城镇化则可以承接更多从土地上解放出来的农民走进城镇，安家立业。

财政部门应抓住我省先行试点现代农业综合配套改革的机遇，创新和完善财政管理机制，推动农业现代化与新型城镇化齐头并进。

一是突出重点投入。

统筹资金重点支持农业科技、水利建设、大农机配套、农业产业化、绿色食品和良种产业等领域，最大限度地提高资金使用效益。

二是争取国家支持。

及时跟踪国家完善粮食主产区利益补偿机制的政策动向，超前研究谋划，加强沟通汇报，努力在健全农业投入增长、生态补偿、粮食产业发展保护等机制上取得更多突破，在争取中央财政对产粮大县奖励资金上赢得更多份额。

三是科学整合资金。

遵循“渠道不变、用途不乱、集中投入、各记其功”的原则，结合城镇化建设、新农村建设和现代化大农业建设，由财政部门牵头，重点对用途趋同、性质相近、功能配套的资金进行有效整合，切实做到集中财力办大事。

坚持以现代农业综合配套改革实验区为对象、以规划为依据、以项目为载体、以村镇为平台，对涉及农村的泥草房改造、危房改造、通村公路建设、扶贫开发整村推进、饮水安全、村级公益事业一事一议奖补等基础设施、社会事业、公益事业专项资金整合，集中投入，引导农民逐步向规划中的中心示范村、农村新社区和小城镇聚集。

三、扶持产业发展，促进城镇化，增强自身造血功能坚持工业化与城镇化互动发展，大力推进项目建设，通过产业集聚带动人口集聚，加快城镇化进程。

影响我省城镇化进程的重要因素是产业实力不强，县域经济实力不强尤为突出，近九成的县（市）依靠上级财政均衡性转移支付过日子。

财政部门在支持我省新型城镇化过程中，应探索根据不同层次城镇需求，有针对性地完善扶持政策，有侧重地把握资金投向，加速新推进城乡发展一体化的财政政策制度选择□陈大光6201101城乡发展一体化型工业化进程，完善集聚要素功能，增强辐射带动能力，加快服务业发展，提高就业水平。

一是推动区域中心城市加快发展。

在城市功能完善、传统产业改造升级、接续产业培育、产业园区建设等方面给予倾斜，壮大产业规模实力，使中心城市成为全省城镇化的中坚力量。

二是推动县城等小城镇特色发展。

建立县域经济发展等专项资金管理使用的有效模式，充分发挥财政资金乘数效应，以间接支持为主，直接支持为辅，重点推进低碳产业、绿色产业和特色产业项目建设，建设一批“工业重镇”、“商贸大镇”、“边贸强镇”、“旅游名镇”，提升城关镇和其他建制镇对周边农村辐射带动力和吸附凝聚力。

四、提升民生品质，促进城镇化得到公共服务均等化广泛覆盖新型城镇化的核心是以人为本，着眼于农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

财政部门应按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的要求，加大民生投入力度，提升公共服务均等化水平。

一是支持生态环境建设。

继续实施天保二期工程，推进森林生态效益补偿，加强“三供两治”等市政公用设施建设，加大对污染减排和节能重点工程支持力度，探索集中利用城镇污水处理设施配套管网中央财政资金、省级“三供两治”以奖代补资金，对整村迁入小城镇的市政基础设施建设予以支持。

二是支持公共服务资源向基层延伸。

坚持财政资金向民生倾斜、向基层倾斜、向困难群体倾斜，促进教育、卫生结构和布局优化均衡发展，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，建立城乡社会保障衔接和转移机制。

三是支持保障性安居工程建设。

以财政安排、落实政策、搭建平台、商业开发等办法，多元化、多渠道筹集资金，加大对保障性安居工程的支持力度，探索利用省级棚户区改造以奖代补资金和农村危房改造补助资金，对整村搬迁小城镇的，比照相应标准给予适当补助。

五、建立激励机制，促进城镇化与农民意愿、政府作为有机结合推进城镇化，是惠及农民群众的一件好事、实事。

既需要政府积极引导，防止行政不作为，又要尊重农民意愿，绝不能搞行政命令，使农民“被动进城”、“噘嘴上楼”。

要通过政策引导、利益驱动、成果显现等方式，充分调动农民群众和地方政府两个积极性和主动性。

一方面，在完善财政支持城镇医疗、养老、就业、入学、保障房等与农民进城密切相关的基本公共服务能力建设的有效途径的基础上，探索建立激励机制调动农民的参与积极性，对农户及整村搬迁进城居住的，按照不同的奖励标准分别给予补助，吸引更多的农民进城。

另一方面，完善激励机制调动政府推动的积极性，认真研究财政专项资金的投入方式，对涉及新农村和城镇化建设等专项资金，改变直接投入的传统方式，采取先建后补或以奖代投的方式，充分发挥财政专项资金的导向和“四两拨千斤”作用，加快我省城镇化和美丽乡村建设步伐。

六、强化制度创新，促进城镇化受益于财政体制改革坚持解放思想、更新观念，不断破解体制机制瓶颈，建立健全与城镇化发展相适应的财政体制机制。

一是探索省以下财政体制改革。

在国家健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制基础上，按照统一部署要求，规范省以下财政收入和政府支出责任划分。

针对省直管县试点、农垦管理体制创新试点中的新情况、新问题，稳步推进财政管理方式改革。

强化乡镇财政管理，因地制宜深化乡镇财政体制改革。

二是完善县级基本财力保障机制。

在加大省级财政支持力度基础上，以实现保工资、保运转、保民生为目标，建立完善奖补机制，优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，进一步增强县级政府提供基本公共服务能力。

三是推动创新城镇建设投融资体制。

鼓励地方政府通过持有的股权、矿权、林权及土地所有权等资源性资产注入方式，做大做强融资平台，在此基础上发行城投类企业债券；鼓励和引导民间资本和外资采取独资、合资、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式参与城镇基础设施及公共事业建设；建立完善中小企业担保和风险投资机制；积极培育地方资本市场，拓展项目融资业务等，充分利用政策担保、财政补贴、信贷贴息等财政工具及衍生品的杠杆作用，逐步形成以政府财政投资为引导、金融资本、工商资本、民间资本广泛参与的城镇化投融资机制，多渠道、多途径、多办法解决城镇化所需资金，支持实现城乡发展一体化。

（作者系黑龙江省农村财政研究会会长）苏明：陈会长从地方的角度，特别是从黑龙江省发展的角度提出黑龙江省下一步城镇化发展的一些重大的思路。

黑龙江省十余年以来很多改革走在中国的前列，比如黑龙江率先试点取消农业税并采用“一事一议”的办法。

黑龙江省未来新十年城镇化发展面临的困难比一些较发达地区要大，黑龙江省未来的发展、改革，包括城镇化的任务非常艰巨。

陈会长讲得非常务实。

对黑龙江省未来的城镇化怎么推进，他讲了几个思路。

第一是规划，非常重要。

第二是产业，没有产业，没有工业化，没有经济发展，城镇化推进不了。

第三是民生。

第四是制度创新，包括财政体制、财政制度的创新。

应该讲这些思路对黑龙江省经济发展和对黑龙江省城镇化的发展是非常重要的。

2011017农村财政与财务3年第期。