论政府审批制度改革与政府职能转变

一 & 我国现行政府审批制度的作用 政府审批即行政许可 ! 是指行政主体 和法律授权的组织根据公民 "法人或者其他 组织的申请 !以书面证照等方式允许其从事 某种活动 " 确认某种权利 " 授予某种资格的 行政行为 !主要包括审批 "核准 " 备案等 # 我国现行的政府审批制度大都脱胎于 计划经济或计划经济向市场经济转轨时 期 $ 改革开放二十多年来 ! 我国制定许多法 律和行政法规 ! 设置了大量的政府审批项 目 $ 从实践上看来 ! 这些政府审批项目曾经 为我国经济和社会的发展发挥过积极作 用 % 一是既能够保证政府对社会经济活动 的有效控制 ! 同时也能较好地实现政府职 能的转变 ! 实现从直接控制到间接控制的 过渡 $ 它能有效地管理社会生产和经营 ! 使
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新出台政策法律的质量 ! 真正从源头上遏 止政府审批项目的膨胀 " 但是 ! 目前我们并没有统一的法律规 范来指导政府审批制度的改革 ! 因此政府 审批法的制定成了当务之急 " 目前 !# 中国 行政许可法 $ 的草案正在审议过程之中 ! 而 这部法律的诞生必将会给我国的行政审批 制度的改革提供严格的法律依据 % 按照法律规定的程序办理 %
%" 政 府 审 批 暗 箱 操 作 ! 监 督 乏 力 % 目
前 !由于缺少完备而强有力的监督手段 ! 在 政府审批的监督方面存在的弊端也十分明 显 % 一方面 ! 一些行政主体只重视审批 ! 而
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#" 政 府 审 批 的 标 准 不 明 确 ! 程 序 执 行
!" 转变政府职能是 依 法 搞 好 政 府 审 批
的基础 $ 在当前面临最大挑战的将是政府 ! 因此我们应当对政府的执政理念有一个全 新的思考 ! 因为这是决定政府审批改革的 关键所在 $ 社会主义市场经济条件下 !政府 的职能主要是宏观调控 " 社会调节 " 公共服 务 ! 在政府审批制度的完善方面 ! 政府要善 于放权 $ 首先 ! 要按照依法行政和建立社会 主义市场经济体制的要求 ! 削减和调整审 批事项 ! 充分发挥市场机制的作用 & 凡是可 以用市场机制替代政府审批的要通过市场
#" 加强监督是搞好政 府 审 批 的 重 要 途
径 % 对于已经发放的许可证 ! 审批机关应该 对持证人进行监督 ! 对于诸如产品质量 ( 生 态环境保护 ( 生产作业安全等方面的事项 ! 事后的监管比事先的审批更为重要 ) 行政 主 体 本 身 应加 强 对 政 府 审 批 行 为 的 监 督 ! 上级行政主体也应当经常主动地对下级行 政主体的政府审批行为进行监督 ) 应该改 善和净化整个执法环境这个外部的综合条 件 !因为政府审批制度的运作不是孤立的 ! 而是置于一国整个法制环境和法制体系之 中的 % 以便有效地防止政府审批使用权 ( 设 置权 ( 和撤消权的滥用 ) 要建立专门的行政 监督机构对政府审批进行监督 ! 发现问题 ! 追究起行政和法律责任 % 同时 ! 政府审批的 主体是国家行政主体 ! 而政府审批人员在 实施审批行为的时 ! 又享有较大的自由裁 量权 ! 所以政府审批人员必须具有良好的 道德素质 !熟练的专业知识和法律知识 ! 高 度的责任感和严明的组织纪律性 % !"
不严格 " 政府审批设立的规范性文件多 !因 此 ! 审批的条件和标准比较笼统 ! 甚至有许
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审批完毕后很难对申请者进行有效的控制 ! 导致在很多地方出现非法转让 " 倒卖 " 出租
论 政 府 审 批 制 度 改 革 与 政 府 职 能 转 变
体制来处理 $ 其次 ! 要坚持分级管理和属地 管理相结合的原则 ! 凡法律 % 法规规章规定 可 以 下 放 的 审 批 事 项 尽 可 能 下 放 !放 手 让 下一级职能部门去处理 $ 再次 ! 要坚持责权 一致的原则 ! 减少或合并交叉 % 重复的审批 事项 $ 当然 ! 政府审批事项减少后 ! 并不意 味着政府就无所作为 ! 政府可以改变管理 方 式 和 工 作 方式 !’ 宽 入 严 管 ( 由 事 前 审 批 改为加强日常执法和监督 # 总之 ! 政府在市 场经 济 条 件 下 应 从 自 身 的 职 能 定 位 出 发 ! 根据实际情况依法改变对有关事项的管理 方式和手段 !要变全能政府为有限政府 ! 变 神秘政府为透明政府 ! 变权力政府为责任 政府 !变利益政府为中立政府 # 只有政府职 能定好位 !才能实现审批制度的改革 #
生产经营符合国家的规定 ! 有效地制止盲 目发展 ! 制止不法活动 ! 从而将一些必要的 社会活动纳入国家严格控制的范围 $ 如对 矿 山 开 采 & 水资 源 利 用 & 土 地 使 用 & 森 林 砍 伐 & 渔业捕捞等方面的审批 ! 可以促进有效 地 利 用 资 源 !避 免 资 源 &人 力 的 浪 费 ’如 对 烟草专卖的审批 ! 可以控制烟草买卖的范 围 ’ 如对环境资源的审批 ! 可以有效地控制 环境污染和避免对生态环境的破坏 $ 二是 政府审批制度可以有利于维护社会经济秩 序和社会治安 ! 保证社会公益和公众的健 康安全 $ 三是政府审批制度还方便了行政 主体的执法 ! 降低执法成本 $ 实行行政审批 后 ! 政府的管理在较大程度上由主动管理 变为被动管理 ! 一方面方便了行政主体执 法 ’ 另一方面 ! 节省了大量的人力 & 物力 & 财
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论 政 府 审 批 制 度 改 革 与 政 府 职 能 转 变
论政府审批制度改革与政府职能转变
!何兴林
张金明
$内容摘要 % 我国正在推进的政府审批制度的改革 ! 将政府管理重点从日常审批向 依法监管转变 " 切实把政府职能转变到依法行政 #宏观调节 # 社会管理和公共服务 上来 ! 对于健全和完善具有中国特色的社会主义市场经济体制 ! 以及进一步从源头 上遏制腐败 # 推进我们的党风廉政建设 ! 都具有十分重要的意义 " 本文认真分析了 我国政府审批制度的作用和存在的问题 ! 提出了应对措施 " $关 键 词 % 政府审批 $政府职能 $ 管理方式 $ 问题与对策 $作者简介 % 何兴林 !甘肃省陇南市副市长!毕业于兰州大学历史系世界史专业研究生 课程进修班!主要从事行政管理及社会主义经济理论研究 张金明 !北京语言大学中国现当代文学硕士研究生 ! 研究方向 % 中国当 代文学及当代政治体制研究
许可证的现象 ! 致使大批不符合条件 " 不具 备资格的公民 "组织非法持有许可证 # 假冒 伪劣商品因此而堂而皇之地走上市场 !这种 现象严重骚扰了行政主体的管理秩序 !给整 个社会造成了极大的危害 $ 对行政主体审批 过程的监督更是不完善 !内部监督更是缺少 强制性保障 $ 所以 !在缺少强有力的内外部 监督情况下的政府审批制度怎么可能使广 大的申请者和人民群众得到满意 $ 从以上分析中我们可以看出 ! 我国的 政府审批制度存在的问题确实很多 ! 除笔 者归纳的以上几点之外 ! 部分政府审批人 员的素质低下 ! 部分公民 % 组织的法制观念 淡薄 ! 缺乏依法自觉申请审批 " 维护自身合 法权益的意识等 ! 也是不可忽视的弊端 $ 三 $ 依法完善政府审批的应对措施 我国现在已经进入了社会经济等各项 事业的快速发展时期 ! 大力推行行政审批 制度的改革 ! 依法完善我国政府审批制度 势在必行 $
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力 ! 降低了行政执法的经济费用 " 二$我国现行政府审批制度存在的问题 随着改革开放的逐步深入 ! 尤其是社 会主义市场经济体制的逐步确立和中国政 府 的 # 入 世 $! 现 行 政 府 审 批 制 度 的 弊 端 已 日益明显 ! 有的甚至严重阻碍了社会经济 的进一步发展 % 在历次的机构改革中 !转变 政府 职 能 的 改 革 大 多 打 了 折 扣 甚 至 落 空 ! 减少几个机构或分流几个人员对整个政府 机构的改革似乎并无大用 " 主要原因之一 就在于政府审批制度未做相应改革 ! 各级 政府实施的审批项目不仅没有减少 ! 反而 逐年增多 " 以省为单位 ! 至今少则一千多 项 ! 多则二 & 三千项 " 所以机构改来改去 !仍 无法 减 弱 各 级 政 府 对 经 济 社 会 无 所 不 在 & 无所不能的干预 " 笔者认为 !我国的政府审 批制度存在着以下几个方面的不足 ’ 多审批项目只规定了一般原则 ! 而没有具 体规定审批条款 & 标准和时限 " 这就使得审 批机关和人员的自由裁量权过大 " 有的虽 然有条件和标准 !但是不对外公开 " 这些问 题一方面使得申请人获取批准信息材料的 权利受到很大限制 ( 另一方面也造成审批 行为的随意性很大 ! 许多该发的批准性文 件迟迟不发 !不该发的却乱发 ! 有的则故意 拖 延 !百 般 刁 难 !甚 至 索 取 贿 赂 !造 成 极 其 恶劣的影响 %
!" 政 府 审 批 的 主 体 缺 位 ! 审 批 的 范 围
难控 " 我国目前拥有审批权的机关层次多 & 范围广 ! 虽然大多数是依法行使审批权 ! 实 行审批行为 ! 但也有相当一部分机关 ! 甚至 非法定机关组织在没有法律依据的情况下 行使着政府审批权 " 审批机关组织结构不 合理 ! 各种政府审批机关权限交叉 & 相互矛 盾 ! 审批种类过多造成审批机关林立 ! 环节 复杂 ! 多个部门就同一事项交叉审批 ! 上下 级机关重复审批 & 越权审批的现象也时有 发生 " 我国的政府审批制度发展很快 !特别 是在该制度的适用范围和设定上 ! 出现了 不当扩大化的混乱现象 "
#" 加大力度抓好 再 清 理 是 搞 好 政 府 审
批 的 关 键 # 行政审批制度改革的首要任务 就是 取 消 部 分 审 批 事 项 ! 但 每 一 项 政 府 审 批事项的背后都有相应的 ’法律 (依据 !因而 取消政府审批事项首先必须对含有审批事 项 的 各 类 规 范 性 文 件 进 行 清 理 !规 范 性 文 件被 废 止 了 ! 相 应 的 审 批 也 就 自 然 会 被 取 消 # 因此 !取消审批事项必须与规范性文件 的清 理 结 合 起 来 # 从 这 个 意 义 上 说 ! 政 府 审批制度的改革就不仅仅是一项行政工 作 !而 且 是 一 项 立 法 工 作 !因 而 !应 当 依 照 法定程 序 进 行 # 凡 是 准 备 取 消 的 审 批 事 项 需 要 对其相应的规范性文件进行清理 并 对其 或 进 行 修 改 !或 予 以 废 止 !而 不 单 纯是取消几个 审 批 项 目 就 结 束 了 # 而 对 于各类规范性文件的改变或撤消! 应当 严 格 依 照 宪 法 及 立法法的规定由法定的 机关按照法定的 程 序 进 行 # 同 时 ! 要 从 严 控制新出台政策法律的数量和切实提高
论 政 府 审 批 制 度 改 革 与 政 府 职 能 转 变
$" 政府审批收费混乱 !滥施处罚 % 行政
主体利用审批乱收费是目前审批领域存在 的又一主要问题 % 行政主体在接受申请 ! 对 许可证年审 & 换发许可证时收取必要成本 费用是应当的 !也是合理的 ! 但是由于法规 在规定对许可收费时 ! 并没有规定收费的 具体标准 ! 加上收取费用的监督管理不到 位等原因 !审批中就出现了行政主体发放 & 换发许可证时 ! 向申请人收取高于成本几 倍甚至几十倍的费用的情况 % 政府审批竟 成了行政主体聚敛钱财的手段 % 由于法律 没有明确限制 ! 有些机关就以交费作为批 准的主要条件 !甚至是唯一条件 ! 导致许多 不合条件的申请者通过了审批 % 甚至所收 的费用还会因不同的对象而不同 ! 收费的 标准也随着时间的推移而上涨 % 而目前地 方政府的收入除了税收以外 ! 其他最大的 一块就是与政府审批项目相关 ! 因此 ! 政府 审批项目中的乱收费现象成了当前政府审 批制度中存在的主要弊端之一 %