裂变再裂变_中国邮政改革实录_本刊编辑部

邮政系统的改革始于１９９８年。

那一年，全国３１个省区市、３００多个地级市和２０００多个县市的邮电改革进入实质性阶段。

截止到１９９９年１月３日，邮政与电信完全实现了分营，邮政系统仍维持原来的政企一体运作模式，而电信行业则从此开始了企业化运作和快速发展。

这是邮政裂变的第一步，就在这一年，邮政系统亏损额高达１７９亿元，居全国各行业之首。

此后，为扭转邮政困局，国家在邮电分家时出台了“８５３１”政策，从分营的１９９９年算起，第一年财政给予补贴８０亿元，以后几年分别是５０亿元、３０亿元、１０亿元，规定邮政系统在２００３年要实现自负盈亏的目标。

然而，直到２００５年全年邮政业的亏损额仍为３．９８亿元。

今天，各界人士都在积极探求邮政解困的“药方”，于是，一次新的裂变正在进行中—— 政企分开 实质改革第一步实际上，１９９８年邮电分营之后邮政系统自身政企合一的程度甚至比之前还有所增加。

改革前，邮电部中有邮政司和邮政总局两个机构管理邮政业，前者承担政府管理职责，后者负责经营。

改革后，邮电部邮政总局改为国家邮政局，成了副部级单位，经营与管理职能由其一家履行，因此政企不分的状况更加明显。

为此，２００３年十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中曾专门指出，裂变 再裂变—中国邮政改革实录　文／本刊编辑部“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。

对自然垄断业务要进行有效监管。

”２００５年７月２０日，国务院常务会议上原则通过了《邮政体制改革方案》，这标志着酝酿７年之久的邮政改革方案终于正式出台，其基本思路是“一分开，两改革，四完善”：实行政企分开，重组邮政监管机构，组建中国邮政集团公司；改革邮政主业，改革邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。

今年３月，国家邮政局副局长张亚非在全国邮政主辅分离辅业改制工作会议上表示，要确保在　２００８年年底前全面完成邮政主辅分离、辅业改制工作，对于纳入　２００６—２００８年改制规划的企业要力争在２００８年上半年全部完成改制工作。

随着２００６年９月１５日北京、湖北、西藏三个省级邮政管理局的成立，３１个省（区、市）的邮政监管机构已全部宣布成立。

这些监管机构的主要职责是：贯彻执行国家关于邮政行业管理的法律法规、方针政策和邮政服务标准；监督管理本地区邮政市场；组织协调本地区邮政普遍服务以及机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。

１０月３０日，中国政府网上公布了“国务院关于组建中国邮政集团公司有关问题的批复”，原则同意中国邮政集团公司组建方案和中国邮政集团公司章程。

据了解，中国邮政集团公司为大型国有独资企业，将于年内组建，主要经营国内和国际邮件寄递、报刊等出版物发行、邮政汇兑、邮政储蓄、邮政物流、邮票发行等业务，公司注册资金为８００亿元。

中国邮政集团公司将根据国家有关规定，承担邮政普遍服务义务；受国家委托，承担机要通信业务、义务兵通信等特殊服务。

根据计划，中国邮政集团公司将在今年年内正式挂牌成立，而各省的邮政子公司也将陆续成立。

自此，邮政系统在形式上将完成政企分开的任务。

今年上半年，中国邮政储蓄银行先后获国务院和银监会的批准筹建。

银监会有关负责人指出，邮政储蓄银行的筹建工作要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的公司治理原则，建立规范的董事会、监事会和高级管理层制度，建立科学的权力制衡、责任约束和利益激励机制。

最新统计数据显示，截至２００６年３月，全国邮政储蓄存款余额已达１．４８万亿元，存款余额市场占有率达到９．７％，成为国内第五大银行。

修法博弈 利益之争化解难邮政监管机构、邮政公司、邮储银行三箭齐发的背后，贯穿着“政企分开”这根红线。

然而，形式上的政企分开并没有打消人们对邮政机构改革成效的疑虑。

人们最大的担心是邮政改革会走上电信改革的老路。

电信改革之初，电信监管机构从电信行业中脱离出来，对电信企业的市场行为实施监管。

但是由于监管机构与企业本脱胎于一体，彼此依然存在藕断丝连的联系，一方面存在有意无意保护垄断行为的情况，另一方面又存在行政监管过度，抑制市场竞争健康发展的现象。

此番邮政系统改革，同样存在着国家及省级邮政局沿袭传统监管模式，视国有邮政企业为下级，在市场竞争中偏袒国有邮政企业而打压民营和外资邮政企业的可能。

要使这种可能变成不可能，最根本的办法是通过立法途径，科学确定邮政监管机构与不同资金性质邮政企业之间的关系，科学限定邮政监管机构管辖权的范围，明确监管对象、监管方式，科学界定邮政业务类型。

只有这样，才能一劳永逸地解决邮政企业政企不分的老大难问题，使中国邮政行业在市场经济发展过程中，既向社会提供良好的邮政服务，又能实现自身的健康生存和发展。

要实现这一目标，首要的问题是科学界定邮政业务类型，因为只有这样才能确定哪些业务需要监管，哪些可以放开竞争，也就是先确定邮政监管的管辖范围，进而确定邮政监管对象。

一般来说，邮政业务可以区分为普遍服务业务和竞争性业务。

其中，邮政普遍服务是指不以营利为目的的带有明显社会公益性的服务。

《万国邮政公约》将其定义为“以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政业务”，在我国来说包括普通消费者私人信函和机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。

竞争性业务是指与直面市场竞争的业务，包括邮政储蓄、速递、物流、报刊发行等业务。

国家规定，新组建的中国邮政集团公司“承担邮政普遍服务义务；受国家委托，承担机要通信业务、义务兵通信等特殊服务。

集团公司要建立健全成本削减激励机制，在保证普遍服务能力和服务标准的前提下，努力降低普遍服务成本，在此基础上，邮政普遍服务亏损由国家财政补贴。

中国邮政集团公司组建后，国务院及有关部门对邮政企业的原有扶持政策继续施行；地方人民政府对邮政企业的有关优惠政策，在规范的基础上继续执行。

”这一系列表述说明，我国国有邮政企业与一般国有独资企业不同，它在参与市场化经营行为的同时，还承担着很大比例的提供政府公共服务的职能。

由于其中牵涉到对普遍服务造成的正常亏损进行财政补贴的问题，因此只有事先严格界定普遍服务的范围，才能避免出现中国邮政集团公司借普遍服务与竞争性业务界限不清的机会套取国家财政补贴，或者以提供普遍服务为借口打击正常的竞争性业务市场竞争的情况出现。

需要说明的是，这种担心并不是出于对国有邮政集团公司领导和职工的不信任，而是建设一个健全的市场经济体系必然要解决此类问题，也就是说，这种界定的需要不是出于道德考虑，而是一个法治问题。

我国《邮政法》于１９８６年实施，２００２年９月开始着手修改，到今年８月，已经推出了第八稿。

历经八稿仍难有定论甚至还无法提交全国人大审议的事实表明，利益相关各方的矛盾一时还找不到最合适的化解途径。

目前来看，围绕新《邮政法》展开激烈争论的利益主体基本可以划分为国有邮政系统与经营快递业务的非邮政企业两个阵营，争论的中心议题则主要集中在邮政法》的修改稿演进历程谈起。

围绕邮政专营权问题的激辩，至少可以追溯到《邮政法》修改稿的第五稿，２００３年１１月１７日出炉的这一稿在当时曾引起了轩然大波。

这稿提出，单件重量在５００克以上的信件寄递业务由邮政专营。

第２０条中提出，邮政普遍服务的业务范围包括单件不超过２０千克的包裹的寄送，单件重量不超过５千克的印刷品的寄递。

第２６条规定，“邮政企业和依照本法规定取得许可从事信件快递业务的非邮政企业，应当按照国家有关规定缴纳邮政普遍服务基金，用于支持边远、农村和西部地区邮政设施建设。

”第５９条规定，“非邮政企业从事信件快递业务，应当依照本法规定取得邮政监管机构的许可。

”也就是说，所有经营快递业务的企业必须经过邮政监管部门批准才能经营。

第６０条规定，“非邮政企业从事信件快递业务，应当具备以下条件：同一城市范围内经营的，注册资本人民币１００万元以上；省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本人民币５００万元以上；跨省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本人民币１０００万元以上。

有与从事信件快递业务的地域范围相适应的自有网络。

”以上这几条规定，招致了民营及外资快递企业的强烈反对。

代表跨国快递巨头利益的亚太快递商大会（ＣＡＰＥＣ）认为这样的规定“一旦执行将会立即摧毁中国国际快递业５０％的业务，并且将对中国数以千计仰仗快递服务在全球竞争的高附加值制造和服务企业产生无法比拟的影响”。

关于市场准入问题，国务院发展研究中心有关人士认为“设置适当门槛不是不可以，但是门槛不能太高。

目前这个槛，不符合扩大就业，也不符合促进中小企业发展的战略方针。

”在中国外商投资企业协会、中国国际货运代理协会、中国对外贸易经济合作企业协会等三大协会联名上书全国人大的意见中也表示，该修改稿中向非邮政企业征收邮政普遍服务基金等项规定“不符合ＷＴＯ规则和我国入世承诺。

”今年２月，修改稿第七稿问世。

其中关于信件的寄递业务由邮政专营，国内３５０克及以下的速递业务也必须由邮政独家经营的规定依然让经营速递业务的非邮政企业无法接受。

据上海某民营快递公司负责人介绍，在其业务中，３５０克以下的信函快递占到了５０％的份额，如果按照《邮政法》划定的专营范围，公司的营业额则至少要缩减一半。

从全国范围来看，３００多万快递从业人员也有可能在一夜之间变成“非法从业人员”。

而广为快递企业关注的普遍服务基金问题，也在第七稿由从事快递业务的非邮政企业进行缴纳，否则就是双重征税。

由于争议激烈，本来已列入全国人大常委会２００６年立法计划，预期在４月份完成《邮政法》修改的计划也被搁置起来。

２００６年８月，被称作《邮政法》修改稿的最新一稿出炉。

对比第七稿，邮政专营的信件寄递范围有所放宽，全部由邮政专营的信件寄递范围降到了１５０克以下，但商务信函依然包括在内，同时５公斤以下的印刷品和１０公斤以内的包裹也被纳入邮政普遍服务的范围。

这一稿还对非邮政企业设立分支机构有了新要求，规定非邮政企业如果设立分支机构必须经过国家邮政局的批准。

对于这些限定，非邮政企业仍然强烈不满。

以往非邮政企业大多只是通过媒体表达自己的意见，而面对这一稿，他们选择了上书直陈的方式。

９月初，以上海民营快递公司为首的非邮政企业向代表行业利益的中国国际货运代理协会递交了一份长达６７００余字的修改意见，意见主要围绕邮政部门政企不分、专营范围过大、快递企业是否需要邮政部门行政许可、快递公司是否应该缴纳邮政普遍服务基金和应取消对外资快递从事国内业务限制等问题展开。

９月１９日，非邮政企业又向国务院、全国人大、信息产业部、国家发改委和商务部等有关部门递交了一封４０００多字的公开信，反映非邮政企业对修改邮政法的意见。

围绕着《邮政法》修改稿的争议何时能水落石出目前尚不得而知，而这些争议的根源无疑来自巨额经济利益。