现代大学制度建设的启示

现代大学制度建设的启示一、国外大学的法人治理模式与我国高校相比，国外发达国家的大学具有一些共同的特征，突出体现为具备基本类似的法人治理结构即具备独立的法人资格，多采用董事会(或理事会)治理结构。

尽管政府可任命部分董事会成员，董事会作为最高管理机构，负责财务等重大决策和日常事务的运行，但是在不同的国家，大学的运行模式也有差异，其主要区别在于政府管理、控制这些大学的方式及程度。

(一)外部治理模式在高等教育发达的国家，大学的外部治理模式，因公立和私立不同、历史和文化背景不同，从政府和高校的关系上看，大致可以分以下三类:1．政府控制型。

这一模式的突出特点是:政府控制较为严格，大学自主性相对较弱。

其主要代表国家包括德国(新世纪以来以“还大学于社会”为旨趣的改革前)、法国、卢森堡、荷兰等国;一些地中海沿岸的南欧国家(尤其是希腊和葡萄牙)以及法人化改革之前的日本也可归为此类。

在日本，学校是政府行政机构的一部分，政府承担公立大学日常运作所需的预算全额，教职员工为国家公务员，并由政府支付薪酬。

政府虽在一定程度上认可学校在教学研究和人事方面的自主性，但并未赋予其实现财政自主化的权利。

2．政府监督型。

这一模式的突出特点是:高等学校是自治体，具有比较充分的自主权。

其主要代表国家为美、英两国。

政府与大学在法律地位上平等，中央及地方政府为公立大学提供经费支持，而公立大学在经费使用方面享有较高自主权;多数大学实行董事会治理结构;公立大学在人事制度方面实行预算管理而非编制管理，引入竞争的准市场内容;由第三方机构对学校的办学质量与社会声誉进行评价。

有消息表明，近年来政府控制型模式中的日、德两国由于本国公立大学运行机制的僵化与低效，借鉴政府监督型模式，实行了一系列改革，以提高公立大学的自主性与竞争力。

3．宏观调控型。

这一模式的突出特点是:高校在办学方面有相当大的自主权，政府通过法律来对私立大学进行宏观调控。

其主要代表为美国、日本。

如前所述，日本的私立大学所占比例最大，美国的私立大学发展水平最高。

日本政府通过《大学令》《教育基本法》《私学振兴财团法》《私立学校振兴援助法》等，根据法律对私立大学进行宏观调控，以影响私立大学的发展规模和方向。

美国通过《权利法案》《国防教育法》《高等教育法》等，规定联邦政府要向私立高等学校提供长期资助。

政府通过财政支持将其高等教育相关政策反映到大学管理制度上，实现对私立大学规模、类型以及科研方向等的宏观调控，使其沿着有利于国家利益、社会利益和民众需求的道路发展。

美国政府对私立大学的质量控制主要依赖独立于政府、大学之外的第三方鉴定机构。

就法人治理结构而言，尽管国外大学具有大致相同的董事会(或理事会)法人治理结构，但公立大学与私立大学在治理结构方面也存在一定的差异性，呈现出不同的特征。

(二)内部治理模式由于各国法律和历史背景的差异，不同国家借助类型不同的治理机制和法律形式来实现大学的功能，具体如下:1．委员会管理模式。

英国的一些大学采用了此模式，通过庞大的委员会体系进行管理和决策。

这一治理结构通常由校务委员会、学术委员会、董事会和副校长等组成。

其中，校务委员会主要由来自商业界、工业界、地方行政当局、地方教育界、其他高等教育机构的校外成员组成，是大学形式上的最高权力机构，其主要职责是确保校务的诚信、公开与透明，对大学的发展战略方向进行顶层设计，商议财务规划、招聘政策等，并监控已制定目标和基准的实施情况，确保资金使用得当、各项管理措施充分到位等。

学术委员会是大学的最高学术管理机构，主席由副校长担任，其成员通常包括大学的全体教授、系主任、教学人员、管理人员和学生代表等，主要负责制定学术发展战略、科研促进措施、审核教学内容、督促学生纪律等与教学科研密切相关的工作。

学术委员会向校务委员会报告工作。

校董事会拥有监督学校活动及资源使用、人事任命、财务管理等权力。

校长一般由具有较高声誉的人士担任，但只作为学校的象征与代表，发挥领导权威的作用，副校长才是“首席学术和行政官员”，拥有人事任免权力、学术权力和财务权力。

2．董事会管理模式。

美国高等教育从创建以来一直沿袭了一个基本制度，即以董事会为核心的法人治理结构。

与企业中的董事会对企业活动承担的法律责任一致，大学的董事会对学校也承担着最终责任。

作为大学的法人机关，美国高校的董事会大多接受学校创立者的信任委托，并以信托的方式持有学校财产，其主要职责是使受益人利益最大化、聘任大学校长和筹措与管理学校资源。

美国大学的内部管理模式有一个突出的特点，就是“外行领导内行”———由校外非教育行业人士管理大学。

这种管理模式使得董事会能够站在公共利益与消费者的角度监督公立高校的办学绩效，并促使学校对社会需求做出必要的回应。

美国公立高校内部权力机构通常由董事会、行政委员会与学术评议会组成。

董事会负责大学规章修订、组织变更与发展方向规划，行政委员会负责学校重要行政事务处理，学术评议会则负责学术事务审议以及学校发展建议的提出。

总体看，董事会的职责主要集中在学校的发展战略层面，而对校内具体的日常运转工作则不做过多干涉。

美国高校的行政委员会成员通常包括校长、副校长、财务长、学院院长、董事会代表、校友会代表、学生代表等，其职能主要集中在聘任学校主管、管理学校财务、签订协议与契约以及授权处理重要行政事务。

学术评议会是董事会下设的学术管理机构，是大学学术权威的代表，确定并管理学校总的学术政策，负责学科建设与发展、课程设置与教学管理、学位事项与对外学术交流活动，同时也负责教师的聘任、考核与晋升等事务。

二、国内大学治理结构中存在的问题根据国家统计局公布的数据，我国普通本、专科招生数1998年为108．36万人，2010年增加到661．76万人，2013年增加到699．8万人;研究生招生数1998年为7．25万人，2010年增长到53．82万人，2013年增加到61万人。

高等教育取得巨大进展，实现大众化，这是毋庸置疑的成功之处，然而在快速发展的同时，国内高校也因人才培养质量有待提高、行政化积弊严重等问题而受到诟病。

(一)办学自主性受到抑制从外部来看，我国高校书记、校长多由政府主管部门任命，即便个别校长由学校内部选举产生，也必须经过政府主管部门认可，代表政府主管部门行使对大学的管理权力。

这种体制在一定的历史阶段对于提高领导者素质和保证政令畅通、提高工作效率有一定的积极作用，但是在高等教育进入大众化发展阶段后，其缺陷逐渐体现出来。

教育主管部门在对高校进行管理的过程中，存在“管得过多、管得过死”的现象，抑制了大学办学的自主性，导致学校个体活力丧失、创造力下降、办学特色弱化，逐渐不能适应经济社会的发展。

有些高校因行政权力中心化的管理模式导致官僚、腐败现象滋生，严重掣肘学校科学发展，在社会上给高等教育造成恶劣的影响。

(二)资源配置不够均衡长期以来，我国的大学多由国家(政府)出资兴办，具有学校资产国家所有或公共所有的性质;承担提供社会基本公共服务的职能，具有公益性或非营利性;在内部管理机构设置、人事制度、财政供给等方面较多受到政府直接的行政控制。

这种治理结构的特点在于教育资源的集中分配，这种分配制度导致的直接结果就是:各高校为争取自身发展所需的资源，把教学、科研中一些涉及经济利益的任务作为硬性指标，与学校内部的“绩效分配”制度挂钩，使教师疲于应对各种指标的完成，无暇加强自身学术修养及关注学生个性发展，导致责任不到位、精力投入不足、主导作用发挥不够。

教师与学生缺乏必要的沟通，在指导学生树立科学精神、掌握科研方法、遵守学术规范、撰写学术论文等方面还存在不足，甚至对学生的学术失范问题也无法及时觉察。

(三)育人主体积极性弱化大学的主体是教师和学生，以教师和学生为主体的人才培养工作是大学的核心。

根据《高等教育法》规定，目前我国的大部分高校都设有学术委员会，但是由于定位不明确、委员产生机制不规范、人员组成结构不合理、教授治学水平不平衡等问题，导致其“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”的职能未能得到充分的发挥。

高校科研、学科、平台、国际交流合作等优质资源全面向人才培养转化的人才培养管理体制和运行机制尚不健全与完善。

高校缺乏引导教师心无旁鹜地安守教学岗位的保障制度与物质条件，不能在制度上鼓励更多的教师重视教学、潜心教学。

教师队伍中不同程度地存在浮躁、功利的倾向，有的教师对提高教育教学质量的重要性认识不到位，重科研轻教学、重学科轻育人;有的教师工作积极性不足，教学理念落后、教学方法陈旧，缺少对学生科学思维的训练，难以激发学生对学术探究的热情。

(四)社会合作制度有待完善在20世纪80年代末，我国一些高校相继建立了学校董事会。

当时《高等教育法》对于多元化投资体系虽然有明确的表述:“国家鼓励企事业单位、社会团体及其它社会组织和个人向高等教育投入”，但却未对董事会的法律地位予以明确，关于董事会成员之间的权力分配及责任界定也较为模糊，阻碍了高校董事会职能的发挥。

在高校内部，负有社会合作职能的社会合作处、校企合作处等部门开展工作时无法可依、无章可循，难以充分发挥作用;在社会层面，由于社会合作制度不完善、不健全，高校引入社会资本合作办学的前景不明朗，社会力量参与办学的动力不足。

这一切都使大学难以通过有效的途径实现筹措办学资源和扩展社会合作的目标，一些在发展过程中逐步建立起来的社会合作关系也难以得到持续、健康、有序的发展。

三、国外大学法人治理模式对我国现代大学制度建设的启示大学为经济社会发展培养各行各业所需要的人才，为科学进步提供创新技术与成果，为人类文明进步实现知识传播与传承……正如塔潘所言，“在人类所有的社会机构中，没有哪一个会像大学一样如此重要和富有影响”。

由于历史条件、文化传统以及社会制度的不同，各国大学法人治理结构都不尽相同，并不存在一个统一的模式。

经合组织的一项研究指出，“从整体上说，这是一个没有明确界定的领域”。

虽然如此，我们仍然可以从一些发达国家的大学法人治理模式中概括出一些规律性的认识，对我国现代大学制度建设的改革与实践有所启示。

(一)转变政府职能从外部治理结构来看，我国高校与各级政府一样，其管理者均按政府行政的级别进行设置，大学中的书记、校长按照政府的行政体制，都享有相应的等级与待遇。

在国外，公立大学资产主要来源于公共资源或公共财政，国家或地方政府并非普通意义上的财产所有者，其权利主要体现为可对高校行使特别权力，可要求大学提供基本的社会公益性公共服务以及承担更多的公共服务义务等，但不允许其具体的经营者或管理者从事营利性经营;如学校有经营利润，也应严守“不分配约束”，将其用于自身事业发展。

当前国外高等教育的发展趋势是“政府监督型”逐步完善，而“政府控制型”逐渐向“政府监督型”转变，我国政府高等教育行政部门可鉴于此，转变行政理念、转换行政职能，积极推动高校从“国家控制”向“政府监督”转变，对大学减少干涉、增加支持，切实加强高校办学自主权，激发其办学活力与创造力。