我国森林保险现状与对策分析

我国森林保险现状与对策分析
【摘要】森林保险是为林木在整个成长过程中提供经济保障的保险，对森林资源发挥着重要的保障作用。

近年来，我国森林保险发展不容乐观，呈现出停滞甚至萎缩的趋势，严重制约了我国林业经济的增长，成为当前我国林业发展面临的主要问题之一。

本文通过对北京保险公司的调研，以我国森林保险的现状为基础，分析了我国林业发展面临的主要问题，并提出了针对性建议和对策。

【关键词】森林保险处境困难国外概况对策建议
林业是我国发展国民经济的重要支柱产业，它既为国民经济的发展提供林产资源，又担负着环境保护的重要职责。

林木在生长过程、存放期间及产业化过程中会面临各种风险，不仅使受灾林农遭受巨大损失，也严重阻碍了林业生产经营者获取贷款等融资的支持，林业风险是巩固林权制度改革成果的瓶颈，严重制约了我国林业的可持续发展。

森林保险作为重要的林业风险保障机制，是加强林业风险管理不容忽视的经济措施。

我国的森林保险起步较晚，虽然取得了一些成果，但目前保险业务的发展仍严重滞后于林业发展对风险保障的巨大需求。

发展森林保险是利国利民的好事，因此要深入调研、总结经验、分析问题，使我国森林保险事业更好地发展起来（孔繁文，1996）。

制约我国森林保险发展的因素是由外部的法律法规及制度因素和内部的保险产品供求因素共同决定的（潘家坪，1997）。

在市场经济条件下开展森林保险是恢复和稳定林业生产的重要经济手段（刘畅、曹玉昆，2005）。

森林保险是林业管理风险的重要手段，在林业发展诸多方面具有不可替代的基础保障作用（许慧娟，2009）。

森林保险发展过程中信息不对称、逆向选择和道德风险阻碍了其发展（石焱，2009）。

我国应利用已有的试点经验，并借鉴国外森林保险法规，建立我国的森林保险法律法规体系（刘颖，2005）。

此外，还应考虑立法实行强制保险的可行性（崔文迁，2008）。

从世界范围看，日本、北欧和美国开办森林保险已近百年，发展水平较高。

分析其发展历史及现状趋势，普遍存在一些有益的共同点。

主要体现为：政府普遍重视、保险种类多且范围广、运行机制灵活稳定、组织体系完整多元化。

国内的研究和国外的成果为本文课题的开展提供了宝贵的经验。

通过此次对北京地区人保财险、平安财产等十五家保险公司的实践调研，笔者分析了北京保险公司的调研数据，结合具体的保险业务和实施状况，基于我国森林保险的现状和背景，对当前面临的处境进行了深入分析，并借鉴国外开展森林保险的成功经验，为我国森林保险事业的发展提出针对性建议和措施。

一、我国森林保险发展概况
森林保险是指以防护林、用材林、经济林等林木及砍伐后尚未集中存放的原木和竹林等为保险标的，为其整个成长过程中可能遭受的自然灾害或意外事故所造成的经济损失，提供经济保障的一种保险。

由于林木具有生长周期长且经济效益迟缓等特殊性，加之国家缺乏森林保险方面的扶持政策，我国森林保险覆盖面非常小。

我国对森林保险的研究始于1982 年，同时拟定了我国第一部《森林保险条款》，1984 年在广西桂林试点。

到1994 年分别在广西、吉林、北京等20多个省、市、自治区开办了森林保险业务，主要承保人工杉木林、用材林、混交林、防护林等林木资源。

2003 年中央9 号文件颁布后，南方一些省在集体林权制度改革后，产权明晰的基础上，通过政府扶持，逐步建立了政策性森林保险。

通过试点的实践，我国森林保险为促进林业稳定提供了良好的支撑，逐渐形成了四种类型的承保森林保险业务的主体，即由中国人民保险公司主办的林业部门代理业务、林业部门与中国人民保险公司共保、林业部门自保、农村林木保险合作组自保。

但由于森林保险的交易成本高、赔付率高，加之受经验、技术手段的限制，保险公司和林业生产者对森林保险的积极性下降。

巨大的市场潜力与低回报率使保险公司陷入两难境地，造成其近年来对森林保险的研究和实践基本处于停滞状态。

二、我国森林保险面临的困境
通过实际调研，基于我国森林保险的发展现状，并参考上述的研究理论，笔者从主体出发，即从政府角度、保险公司角度、林农经营者角度，深入分析了目前我国发展森林保险所面临的困境。

1、从政府角度分析
（1）森林保险法律法规缺位。

1995 年我国颁布并实施的《中华人民共和国保险法》中明确规定：国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。

但至今，我国尚没有制定出完整统一的森林保险法律法规，森林保险的组织体系、经营方式、经营范围、会计核算制度、费率制度、赔付标准等缺乏相应的政策依据。

法律法规的缺位导致森林保险的性质得不到明晰完整的界定，由此无法可依。

在各地具体的实际操作中，保险公司对有关森林保险业务的承保行为表现出盲目性，业务开展波动较大，举步维艰。

这样，森林保险运作很难正常进行下去。

（2）森林保险政策上未予以支持。

由于林业的特殊性，林业保险必须由政府强力支持，采用政策性保险的经营方式推进。

虽然政府免除了林业保险的营业税，但在有盈余的年份仍要求上缴所得税的规定，体现不出商业性保险与政策性保险的区别。

政策方面必要扶持的匮乏，在很大程度上挫伤了商业保险公司的积极性和热情，阻碍了森林保险的发展。

（3）现行森林保险体制不能适应森林保险的发展。

我国自1984 年试
办森林保险业务以来，各方面都在结合自身的情况，积极探索保险的组织形式，如有保险公司独资经营、保险公司与地方政府部门联办、保险合作社经办、农民互助保险组织等形式。

这些探索无疑对中国森林保险的发展是有益的，但分散的、缺少风险基金的这些组织无法满足森林保险需要。

现阶段随着保险公司逐步市场化、商业化，森林保险由原来的政策性保险逐步转变为商业性保险，但由于森林保险的交易成本高、赔付率高，加之受经验、技术手段的限制，我国森林保险险种主要以森林火灾保险为主，保险责任单一，不能很好地满足广大林业生产者的需求。

林业生产者参保积极性不高，导致林业保险很难向市场化发展。

2、从保险公司角度分析
基于林业风险的来源广、损失重、预防难、成本高、影响远等特点，森林保险本身具有诸如风险大、收益差等性质，从一定程度上制约了森林保险的发展。

通过调查，北京保险公司之所以相当少涉及森林保险，主要有以下几方面原因。

（1）森林保险巨额赔付，亏损严重。

全国每年的森林病虫害发生面积约占全国森林总面积的1/18，超过每年造林面积的40%，给林业经营者带来了巨大的风险和经济损失。

频繁的自然灾害是造成高赔付的首要原因。

我国平均每年发生森林火灾约1.35万起，森林受害面积73.71万公顷，相当同期人工造林保存面积的20%～50%。

有资料表明，我国的森林抵御灾害能力在下降，受灾面积还在逐年扩大。

表1为辽宁省1993—2002年森林病虫害发生状况及造成的经济损失。

不难看出，对灾害造成的巨大损失，商业性保险公司也无能为力。

此外，森林保险不仅风险大且保源不够集中，保险公司投入开发的成本高。

例如，1989—1994年是对森林保险的讨论和实践最热烈的几年，但从全国范围来看，森林承保累计面积也仅占森林总面积的4%，总保费收入11860万元，总赔款支出8340万元，总平均赔付率为70.3%。

而且森林保险的宣传、承保、签约、定损、理赔等工作强度大，使得开展森林保险的费用远高于其他险种。

（2）森林保险程序复杂，经验技术要求高，复合型人才缺乏。

森林具有的生产周期长、灾害多、突发性强、恢复慢等特点，决定其经营管理和理赔方面必然有一定难度。

同时，我国保险业由于受多种因素干扰，森林保险要求具有林业专门技术又要懂得保险的人才更是奇缺，由此阻碍了我国林业保险的发展。

（3）开展森林保险业务的保险公司很少，供求严重不平衡。

在调研实践中，北京大部分保险公司都未开展森林保险的业务，并表示未来几年也不会有开展森林保险的业务规划。

只有北京一家人民财产保险公司开展了少量的森林保险业务，而且提供的险种很少，由于常年亏损，业务量急剧萎缩。

2011年，随着林业的大力发展和林产品的不断增值，加上林区灾害的频繁发生，林农对森林保险的业务需求量与日俱增，而现阶段各保险公司所开展的森林保险业务量根本不能满足林区多种灾害的要求。

因此，森林保险的供给和需求形成了严重的不平
衡。

3、从林农经营者角度分析
（1）经营者缺乏森林保险知识和意识。

森林保险针对的主要是从事小规模林业经营的林农经营者，他们大多没有接受过高等教育，对森林保险的相关知识和认识都还存在一定程度的欠缺。

这些林农经营者收入低，投保需求不大，再加上他们大多有着传统的思想观念或侥幸心理，没有长远的风险预防意识，对林业保险的必要性、迫切性认识不足。

这种观念上的滞后和认识上的欠缺，直接影响了我国森林保险的整体发展进程。

（2）林区经济相对落后，制约了保险需求。

近几年来，林业经营者收入水平虽有较大幅度的增长，但相对于其他部门职工收入来说，仍处于较低水平。

部分林区不少林农还处于解决温饱问题的阶段，因而保险的需求还没有上升到十分必要的层次。

另外，国有林区森林资源出现危机，经营状况不佳，资金捉襟见肘，甚至不少企业有欠发职工工资的现象，企业无力投保。

三、国外森林保险发展概况
从世界角度而言，日本、北欧和美国的森林保险体系建设历史悠久，并形成了健全且适合本国林业发展的森林保险的体系和制度。

瑞典森林保险始于1920年，芬兰始于1914年，日本始于1937年，其森林保险的经营形式主要包括国家直接进行保险，或者由私人保险公司和联营保险公司承担。

在实际操作上，其共同点及成功的经验值得我国借鉴学习。

1、国家政府建立健全法制保障
日本、北欧和美国都有健全、适合的森林保险和林业金融体系相关法律法规，这极利于规范和支持开展森林保险业务，促进其林业的积极发展。

1937年，日本议会专门通过《森林火灾国营保险法》来保障森林保险业务的开展，并设立了森林火灾保险特别会，由政府对林龄20年以下的幼树火灾险进行保险，民间商业保险公司承保林龄20年以上的森林火灾险。

芬兰的《森林改良法》规定，政府应对私有林主提供免费的技术支持。

在1924年通过的Clarke-Mc Nary 法案下，美国农业部的森林服务部门让政府为森林所有者承担大部分保护措施成本。

2、林业部门推动专业技术与程序简化
日本、芬兰等国家林业部门为节约林木资产评估费用，促进林业市场发展的高效进程，在各保险公司的专业技术和手续简化方面都采取了一定的措施，使其投保和索赔手续简便有效，推动了其林业的高效简单化发展。

日本林野厅拥有详细的全国林地档案和森林调查资料，制定了全国统一的林木价值标准和保险费率，投保人自己可以根据标准和费率计算出林木资产价值和保费，从而间接降低了森林保险的成本。

芬兰的《森林改良法》规定，在保险赔付上，政府对造林
的补贴占到了全部损失金额的2/3。

瑞典在1932年成立了森林所有者联合会，主要职能是制定和监督木材检尺技术标准。

3、保险公司设计灵活性和市场性保险产品
森林保险需要根据标的物的具体情况而确定不同的保费。

日本、北欧和美国各保险公司均对森林保险产品的灵活性和市场性进行了专业设计，其森林保险的费率都根据树种、林龄、地理位置、自然条件、气候条件、交通情况等因素划分为多个级别，以此标准按照森林面积收取保费。

同时，森林保险的险种也由单一的火灾险种逐步发展为包括风暴、干旱、霜冻、鼠害等综合灾害以及附加险的综合险种。

例如，在日本就形成了火险、气象险和喷火险三大险种的综合险。

保险产品的灵活性和市场性体现了森林保险的广泛性和全局性，对国家林业和森林保险的发展具有重大意义。

四、促进我国森林保险发展的对策建议
1、完善森林保险法规建设，改革现行保险体制
针对目前我国森林保险法律法规的缺位，政府须积极出台新形势下森林保险的相关政策。

一是要成立专门的林业保险管理机构，进行理论研究，制定政策，组织实施等；二是要加强对林业保险机构的领导、督促；三是要完善我国林业保险的立法，进行森林保险体制改革，使其纳入法制化轨道，依靠法律机制保障森林保险的发展。

2、建立健全政策性保险公司
政府应成立政策性林业保险公司，实行政策性保险与商业性保险分营。

具体来说，一是应建立起由政府主办并经营的全国性的林业保险公司，并按林业经济区设立下属分支公司；二是依据自愿互助原则，建立互助保险合作社；三是把以政府主导下的商业保险公司作为补充。

由此形成全面统一的林业保险机制体系，促进林业保险的全面化进程。

3、加强政府对林业保险的经济支持
森林保险属于准公共产品，具有双重的利益外溢特征。

而且实践证明，完全商业化经营模式，必然导致市场失灵。

因此，政府应对林业保险给予大力的经济支持。

从经济角度而言，林农收入低，保险负担重，政府要给予林农一定的补贴，并为林业保险的经营机构提供经营费用补贴和再保险支持，实行减免税政策，以激励其经营林业保险，增加林业保险的供给。

4、提高林农经营者的保险意识
在全社会范围内开展深入的林业风险和保险宣传工作，使广大林农对林业保险的性质、作用、重要性及投保和赔付方法等有一个较深入和全面的了解。

林业保险从业者应借助各种媒体，对一些大型的林业保险赔付进行现场跟踪报道，或通过举办林业保险的公众参与活动等，充分调动林农参与林业风险管理体系建设的积极性与主观能动性，提高林农的风险管理意识，从而真正推动林业风险管理体系的健康、快速发展。

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