旅游管理案例精编(旅游游景区管理体制改革——以元谋土林的经营权市场化为例)

旅游游景区管理体制改革——以元谋土林的经营权市场化
为例
案例编写者：谢洪忠刘龙龙
案例真实性：对部分人名和单位名称做了掩饰性处理
适用主题：旅游景区管理体制改革
引言
案例导入：2014年3月，我们对元谋土林进行为期三天的实地调研。

我经过后面与有通过与元谋土林景区负责人的交谈，昆明艺嘉公司2004年购得了元谋土林50年经营权。

除了基础设施投资外，昆明艺嘉公司还对元谋土林的管理机制进行了变革，力求使管理更加科学化、规范化，整个景区的运行更加流畅，也储备了充足的专业化的人才，基本实现了景区的良性发展。

但景区存在着不少问题，比如景区景点过于单一、现代化程度不高等，特别是近几年整个景区的投资明显放缓，整个景区的发展势头也随之放缓，这一方面源于昆明艺嘉公司战略性考虑,也是因为私人资本财力毕竟有限，难以持续支撑景区大量的资金需求，以及公司对元谋土林景区只有五十年的所有权，随着截止日期的临近，公司的投入也会随之减少。

20世纪90年代后半期，我国各地相继出现了旅游景区的租让或拍卖活动，引起业界人士的诸多争论。

我国旅游景区长期以来存在着管理中的多头领导，经营中的政企不分以及建设、保护资金不足等问题，使许多景区资源遭到破坏。

为此，旅游景区市场化经营的构想，通过实行政企分开，成立专门的景区管理公司、组建国家控股公司及公开招标，有偿转让景区经营权等三条途径进行。

而元谋土林的市场化经营是通过有偿转让景区经营权实现的。

Ⅰ苍美的元谋土林
元谋属南亚热带干热季风气候，年平均气温21.9度，极端最高温度42度，最低温度零下0.1度。

年日照时数2670.4小时，年平均日照时数7.3小时／天，日照百分率60%。

山区无霜期305～314天，半山区302～331天，坝区平均霜日2天。

年蒸发量为降水量的6.4倍。

年平均相对湿度为53%。

多东南风，年平均风速2.5m／秒。

年平均降雨量613.8mm。

最多年906.7mm(1966年)，最少年287.4mm(1960年)。

雨季开始一般在5月29日(最早为5月6日)，结束一般在10月11日(最迟10月29日)。

7月降雨最多，平均为137.8mm；1月
份最少，为3.1mm。

冬春雨少，3～5月不足60.6mm,12～2月不足20mm。

由于分山区、半山区、坝区，形成立体气候：地处金沙江河谷的江边乡年平均气温达23.1度；地处山区的花同乡年平均气温仅13.4度；处马街坝的能禹镇年降雨量625.5mm，坐标与其相距10公里，地处山区的凉山乡年降雨量883.2mm。

图一：元谋物茂土林一览
元谋物茂土林位于元谋县境内，距县城32公里。

元谋土林主要分布在金沙江支流龙川江西侧，并沿分支水流的河谷、冲沟的边缘而分布，其中规模较大，发育较典型的有班果、虎跳滩(芝麻)、弯保、小雷宰、新华等土林群落。

这些群落的面积，均在5平方公里左右。

土林柱体高大挺拔，每棵"林柱"均有独特的造型，形成了风姿各异的土林奇观。

这些林柱，有的像古城堡，有的像殿宇，有的像宝塔，有的像巨剑冲天，有的像刀脊横地，有的像展翅欲飞的雄鹰，像奔驰的骏马，有的像戴头盔的纠纠卫士，有的像摇扇苦吟的书生，还有"玉女观云"、"母子偕游"的立体群像，真可谓鬼斧神工，令人叹为观止。

土柱上分布密集的云母和石英等矿物质，在阳光的照射下反射着灿烂的光芒，更为土林增添了绚丽的色彩。

元谋土林形成于一百五十万年前，为云南三大奇林之一，总面积达四十二点九平方公里，堪称世界土林奇观之首。

国家AAAA级旅游景区，楚雄州首批国家级AAAA级风景区名胜区，是云南省33个4A级景区之一。

图二：元谋物茂土林一览
粗犷浑厚、神奇壮观的土林景观具有很高的审美价值、科学价值和历史文化价值，是罕见的，不可替代的，国际国内知名旅游产品，具有很强的独特性、垄断性和唯一性，开发潜力很大。

科学界、文化界、旅游部门的专家学者们的观点证实了这一结论，游客的反馈意见也映证了这一科学的结论。

Ⅱ云南旅游景区管理存在问题
（一）旅游景区的所有权状况
云南以自然、人文旅游资源为依托的旅游景区的所有权大体可分为三种：一是私人所有；二是集体所有；三是国家所有。

上述三者中，国家所有的旅游景区占绝对多数，它们的经营和管理也成为各地争论的焦点。

国有景区主要由政府代表国家统一行使所有权，政府又委托各地的行政机构对旅游景区代为管理。

（二）旅游景区的管理现状
目前，代表国家对旅游景区行使管理权的部门有：1、旅游部门，负责对全国的旅游景区宣传、管理、质量评定等，如A-5A级旅游区的评定。

另外，还管理旅游星级酒店、旅行社的评定、审批等业务；2、林业部门，负责对森林和野生动物类型的自然保护区、森林公园等进行统一管理；3、文化部门，负责对各种遗址、遗迹、古建筑、石窟、石刻等
文物的保护和管理；4、宗教部门，负责对各种宗教道观、庙宇、道姑、和尚等的管理；5、水利部门，负责对水域类的自然保护区、水库等的管理；6、建设部门，主管全国风景名胜区的工作；（7）各地政府部门，负责旅游景区的审定、公布、上报等工作。

（三）云南旅游景区管理存在的弊端
云南旅游景区管理与全国旅游景区管理存在类似的管理和发展问题，主要表现在以下几方面：
1、产权不清，地方保护较严重
云南旅游景区目前存在的最大弊病就是产权不明晰，虽然国家是旅游资源的所有者，但具体行使所有权的却是各级政府部门，而政府部门又同时行使管理权和经营权，这种体制下，经营者缺乏必要的监督和激励，从而导致资源管理的效率低下。

随着全国旅游的发展，云南旅游景区的地方性保护与旅游发展的矛盾越来越突出。

具体表现在部分地方政府观念不强，大局观念淡薄，只顾局部，不顾全局;只顾地方，不顾全省;只顾眼前，不顾长远。

云南省无障碍旅游推进步伐困难重重。

2、管理体制不顺，高层次人才缺乏
目前，全省相当一部分旅游景区在管理体制不顺，存在着多头管理，交叉管理，给旅游景区的开发建设、经营和管理带来了诸多不变。

在开发建设方面，由于旅游资源的多重性，导致了在开发建设项目的管理上各自为政、多头管理、多头审批、利益分割，形成了“有利益人人争，没有利益无人管”的现象。

旅游景区创新意识不强，激励人才的机制和体制还不完善。

除自身难以培养专业旅游管理人才外，还缺乏高层次的策划规划人才、市场运作人才和环境保护专业人才。

3、景区精品名牌产品较少，结构产品单一
目前，全省旅游景区的数量在大幅度增长，但知名度高的精品旅游景区较少，名牌景区就更少。

从景区的产品结构看，全省仍以观光类产品居多，占全省景区的总量的72.2％，而休闲度假类产品近几年加大开发力度，但其总量仅12.4％，比重偏低；而专项类或综合类的比重就更低，与云南独特丰富的资源相比有差距，结构调整的任务还十分艰巨。

4、旅游景区提升改造投入不足，效益不理想。

绝大部分高品位、高档次的旅游景区，政府、企业的投入有限，建设资金短缺，已成为制约老的旅游景区提升改造和新景区开发建设
的重要瓶颈制约。

目前，云南旅游景区的主要收入还依赖于门票（门票收入占营业总收入65％），具有典型的“门票经济”的特征，景区的综合经济效益不高。

全省有少数的旅游景区的收入是收不抵支，处于亏损状态，其经济效益不理想，给景区的后续发展带来了不利条件。

5、旅游景区服务质量有待提高
由于景区的快速发展，使得从业人员的迅速增加，导致云南旅游景区的服务水平参差不齐；极少数旅游景区配套设施不太完善，旅游景区的服务质量还需进一步提高。

6、社区老百姓如何有序地参与景区旅游服务亟待解决
由于大部分的旅游规划中缺乏景区内社区老百姓参与旅游服务经营的规划，老百姓参与景区内的经营服务几乎都是无序、不规范的，由此产生社区各主体之间的矛盾，引发了不同主体之间的冲突。

Ⅲ元谋土林市场化前的经营管理状况
元谋土林在市场化之前属于国家所有的旅游景区，在管理中同样存在着多头领导、管理混乱、效率低下的现象。

例如，政府部门将元谋土林的游览作为人情，让其有利益关系的人员免费游玩；人员配置不足，最多的时候工作人员都不到十个；基础设施建设落后；附近村民为采沙石，随意盗挖元谋土林，破坏严重。

在市场化之前，整个元谋土林都处于亏损状态，破坏严重。

元谋旅游业20世纪80年代就已起步，在20世纪80年代末期创下辉煌的旅游接待历史，10多年。

间接待游客达100多万人。

虽然元谋县旅游业起步较早，但是囿于历史和地域上的局限，元谋旅游业从总体上来看起点较低，知名度较小。

进入20世纪90年代后元谋县旅游业即开始回落，接待人数呈下降趋势。

直到2001年7月，土林才被评定为AA级旅游区。

土林的经营权原来由元谋县旅游局享有，元谋县旅游局成立于1986年8月，为正科级的行政单位，县编委核定编制为5人;1995年10月因机构改革被撤销后并进元谋县城建局;2000年3月，元谋县旅游事业管理局恢复建制，县编制委员会核定其编制为5人，为县人民政府直属的正科级事业单位。

直接经营管理土林的机构是元谋县旅游局下属的元谋县土林风景区管理所。

原土林风景区管理所属于自收自支的事业单位，长期以来一直是实行“事业单位、企业管理”。

领导人须上级行政主管部门任命，职工聘用须政府办公室同意，劳动局才能办理调动手续，职工享受事业单位工资待遇。

职工的社会保险是按事业单位略低于企
业的办法缴纳，职工退休须经劳动局审批，退休金的发放为企业拨款，社保局代发。

2003年6月由自收自支事业单位改为企业性质。

改为企业性质后有正式职工12人，临时工18人，共30人。

当地政府为开发土林已累计投入资金820万元(其中道路交通基础设施500万元，配套服务设施及其他费用320万元)，于1997年建成土林宾馆(能接待50人住宿);1999年修通进入土林基础路面;2001年完成铺设进入土林水泥路面工程;2002年4月27日在土林举办“元谋欢歌”大型演唱会，毛阿敏、高峰、林萍等国内著名歌手到场演出;2002年4月举办中国土林杯摄影大奖赛。

然而，截止2004年10月的会计报表显示，土林的固定资产原值为2306900元(含宾馆、游客中心、娱乐中心、基础设施、职工生活区等有形资产，未含无形资产价值和景区土地价值)，负债2565847.97元。

而且当地政府仅开发了物茂虎跳滩土林，新华土林、班果土林虽然开发潜力巨大，但仍然完全处于未开发状态。

Ⅳ元谋土林的市场化
2004年11月18日，元谋县政府以300万元的价格将元谋土林转让给昆明艺嘉公司,成立元谋旅游有限公司,负责经营土林、金沙江峡谷,50年不变。

昆明艺嘉公司接手后,按协议2年后把元谋土林打造成国家3A级风景区,6年后成为国家4A级风景区,如果不能实现达到4A级景区的计划,元谋县将收回景区经营权。

元谋县政府的考虑主要是以下几个方面，元谋县政府测算,要使其达到国家4A级景区的标准,企业至少要投入8000万到1亿元。

这样的经营机制有利于引进先进的管理机制和急需的资金。

经营权转让后新公司机制变化,经营灵活、积极主动。

有可能盘活元谋的旅游经济,提高元谋土林的吸引力。

但政府也不能撒手不管,还要考虑好经营权转让后的问题,做好监管工作。

昆明艺嘉旅游规划设计有限公司在取得元谋土林经营权后，注册成立了云南元谋旅游经营有限公司，并通过云南元谋旅游经营有限公司在短期内筹集资金900万元(不含土林转让费300万元)投入旅游区建设，对土林进行了大规模、全方位的包装改造，使土林的基础设施、环境面貌、游览质量等各方面都有了较大的改进和完善。

此外，云南元谋旅游经营有限公司，已投入100余万元宣传促销费用制作光碟、宣传画册、土林扑克等资料，利用各种网络、电视、报刊杂志等媒体进行了全方位、深层次的宣传，使元谋旅游的知名度和影响力得
到不断提高。

在受让经营权不到一年的时间，2005年公司不仅使土林正式通过了国家AAA
级旅游区评定，而且使土林在继2004年取得“中国·元谋影视基地”和“中国摄影家协会摄影创作基地”两块牌子之后，又增加了“云南省艺术学院文华学院教学实习基地”和“云南大学国际现代设计艺术学院元谋土林教学实习基地”两块牌子。

通过一系列的开发建设和广泛宣传，元谋土林风景区市场化后其发展有了实质性的变化，在体制方面、景区的经营管理方面、人才的引进方面都给我们以全新的视角，打破了传统景区经营政企不分、政事不分的弊端。

提高了景区的运作效率与经济效益，对国有化的旅游景区有很好的借鉴意义。

元谋土林的市场化使得旅游景区所有权与经营权的分离成为了现实，从两权分离后景区的经营效果来看，分离后的元谋土林景区取得了较大的发展。

不仅经济效益提升，而且带动了当地基础设施的建设，例如为了方便游客进出，景区市场化后，修建了柏油公路，在方便游客进出景区的同时，也有利于当地村民的出行。

同时还使得景区的旅游资源得到了保护，毕竟私有资本更加注重对自身财产的拥有度，村民盗挖元谋土林土质的现象被杜绝。

Ⅴ元谋土林市场化存在的问题
元谋土林市场化后确实取得了显著的成效，但是，由于转让或拍卖规定并不严格，又缺乏相关法律条款的限制，在景区转让时也存在隐忧。

景区在转让时并未引入市场机制，往往是当地主管部门和企业直接签订开发经营协议，其他利益主体并不参与协议的商定，同时缺乏竞争企业的参与，这样容易造成企业的寻租行为。

而且其市场化后也面临诸多困难，首先引资方面虽然私有资本的注入，使景区的融资更加灵活，但是旅游业是一个投资大、收益时间长的一个行业，再加上私人资本财力有限，导致景区财政困难，举步维艰；另一方面，私人企业家普遍追求利益最大化，在对景区进行保护的同时，难免在开发的过程中会急功近利，对景区资源过度开发，导致资源破坏，环境污染。

例如，元谋土林在景区内建设了影视基地，《无极》、《大兵小将》等知名电影都曾在此拍摄，虽然通过影视作品能够对景区起到很好的宣传作用，但是影视作品的拍摄需要搭建各种设备，对景区的资源造成破坏，而土林自身景区资源的性质决定了它的不可恢复性，其破坏是永久性的。

Ⅵ元谋土林市场化未来发展的构想
元谋土林市场化后存在的问题，一是，因为相关旅游法律的不健全及政府的监管不力造成的；二是，私人资本自身财力有限。

所以针对症结所在，对元谋土林市场化未来发展的构想主要体现在以下几个方面：
（一）完善现有法律法规体系。

将景区两权分离的实践，用法律形式予以界定。

我国现有的《风景名胜区管理条例》已经不适应变化了的形势，对于新出现的问题，需要有新的法律法规来解决，用法律的形式使旅游景区经营权的转让合法化，实现景区管理的规范化。

实行旅游景区经营许可证制度，对不同等级的旅游景区，企业在申请经营许可证时的要求不同，以限制进入的方式净化旅游景区经营市场。

通过旅游景区经营许可证将企业的责、权、利以法规形式确认，获得许可证的企业每年需交纳一定数额的管理费和使用费。

许可证实行年检制度，且不得转让。

企业应与主管部门签订经营合同并交纳一定的景区环境保证金，用于企业经营中违反合同规定的企业。

通过严格的法律条文规定景区经营权转让的程序和条件，规范转让活动，并将企业因寻租动机而可能产生的破坏资源情况降至最低，通过市场运作保证景区的未来发展。

（二）严格保护土林资源和环境。

为有效保护地质自然奇观元谋土林，提升元谋土林知名度，元谋县委、县人大、县政府高度重视元谋土林立法保护工作，2015年1月1日出台了《元谋县土林资源保护规定》，通过该规定保护土林资源：一是能有效制止对土林自然景观资源日益破坏等行为的问题。

二是能合理开发利用土林资源，发展文化旅游产业，促进经济社会的和谐发展、可持续发展。

三是能规范土林景区从事各种旅游活动，有效保护已开发的景区土林资源不受破坏。

四是能起到正面宣传和增强广大人民群众对土林资源的保护意识。

五是为下一步出台《楚雄彝族自治州土林保护条例》立法提供有力依据。

这可以看做是元谋县政府在对土林市场化过程中，法律意识的进一步加强，相信以后会有更多与土林市场化相关的法律法规的制定。

（三）发挥政府的监督和管理作用。

旅游局等政府主管部门在景区经营权转让后，主要应发挥监督和管理作用，为景区发展创造良好的环境。

政府主管部门应负责旅游景区经营资格证的发放、验审，并定期或不定期地对企业进行检查，审批企业的景区规划书和具体的项目规划书，代表国家同企业签订经营权转让合同，并可根据合同的执行情况决定合同的续签、中止及变更。

另外，行政部门的管理职责还体现在统一组织辖区内的企业联合宣传促销、对景区经营者定期培训、对外合作与交流、环境、生态保护的研究和社会宣传工作等。

通过上述途径使我国旅游景区部分或全部纳入市场化管理的轨道中，实现景区所有权、管理
权与经营权的分离，解决传统景区经营中的政企不分、管理低效、资金不足等问题，通过法律法规的形式明确景区经营的责、权、利问题，形成清晰的产权体系，完善的监督体制和有效的激励机制，使元谋土林旅游景区在市场的调配下获得健康发展。

（四）多方筹措资金。

改善景区资金紧张的局面，克服私人资本财力不足的弊端，需要创新融资模式，多方筹措资金。

景区毕竟已经外租，政府的财政支持有限，解决资金紧缺的局面，需要景区管理人员创新思维、寻找新的资金渠道。

目前，在国外已经成熟、国内也已经开始完善的新的金融工具——旅游资产的证券化，给景区带来一个全新的选择。

Ⅷ结语
综上所述笔者认为:旅游区经营权可以转让，它是在市场经济中实现旅游资本高效运作的一种方式。

但是，在旅游区经营权转让后的经营管理中，如何协调长期利益与短期利益的关系，如何处理好旅游资源的保护与开发，如何兼顾国家、地方、经营管理主体三方面的利益，在国有资产保值增值的基础上调动各方面的积极性等问题都需要我们进一步的思考。

其实，在旅游区经营权转让后，要处理好上述问题，促进旅游区的长远发展,关键在于:（一）政府应对旅游区的开发及经营管理进行适当的干预。

基于旅游区的准公共产品属性及旅游企业盈利性的本质特征，政府应当加强其宏观引导职能，对旅游企业的投资方向进行政策引导，为旅游企业提供相关产业信息，避免旅游区重复建设和过度进入;针对政府对旅游区的管理存在条块分割、部门垄断严重的弊端，政府可在综合考虑各个部门的责权利的基础上，通过建立旅游资源统一管理机构的方式，协调好各个部门的关系;针对一些地方政府转让旅游区经营权存在整体性和垄断性的基本特征及政府对旅游区的监督力度弱，旅游企业受短期利益和局部利益的驱使，有时难免会出现旅游开发及经营破坏资源和环境的现象，政府应当强化其规制作用，建立统一完整的旅游区开发和保护的监督体系;针对一些旅游区资源利用效率低，浪费现象严重等情况，政府应当主导制定旅游区的总体发展规划，对旅游资源的性质、合理功能分区和保护措施等内容做出详细规定，以促进旅游区的有序开发，保证旅游区的可持续发展。

针对旅游法律法规不能适应旅游业发展需要，旅游业发展和旅游立法相对滞后矛盾日益突出的现状，政府应当制定完善的法律法规，对旅游区的开发原则、开发程序、开发行为与资源保护等方面做出明确规定。

（二）完善经营管理主体的职能，实现良性运营。

针对旅游区经营权转让后，经营权有可能被政府管理权弱化的情况，应当采取在经营权转让合同里详细约定经营管理主体的权利和义务等方式来明确经营管理主体经营权的权限;针对旅游业投资属长期投资，回收期长，旅游企业成长性较差的情况，旅游企业应制定宏观发展战略;针对旅游业竞争日趋激烈的现状，旅游区要保持吸引力，就必须依据客观情况，充分挖掘旅游区景点内涵，结合高科技，实行产品创新，同时要让旅游区进入市场，让它被游客接受和喜欢，旅游区就必须广泛运用现代技术，利用网络等手段进行有针对性的营销宣传工作;针对目前一些旅游区工作人员专业素养不高，服务态度较差的问题，旅游企业须加强内部管理，建立健全先进的人事、劳动和分配制度以及相应有效的约束、激励机制;针对目前国内游客整体素质不高，旅游区在旅游高峰期超负荷运营，游客极有可能给旅游区资源造成破坏等情况，旅游区需采取门票限量发售，通过新闻媒介发布旅游信息等措施对游客进行有效管理，控制和引导游客行为。

（三）处理好旅游景区与当地社会经济发展的关系。

针对目前有些旅游区的当地居民旅游意识、环保意识不强，利益得不到关注，旅游区环境有可能被当地居民破坏等情况，应加强社区居民教育、保障社区居民有权参与制定旅游区发展策略、保障社区居民有权参与旅游发展带来的利益分配和保障社区居民有权参与旅游区的监督，使旅游区的发展在推动当地经济发展的同时，能够给进一步给当地群众带来实惠。

供讨论的问题：
1、你认为元谋土林是否应该进行市场化的运作？理由？
2、元谋土林市场化后应该如何进行旅游资源的开发与保护？
3、你是如何认识在元谋土林市场化的过程中各方力量与元谋土林的联系？
4、你认为市场化的旅游景区管理中主要应考虑哪些问题？
5、元谋土林的市场化带动周边服务价格和房价的上涨以及票价的上涨，在评价景区市场化效益时，这部分价值应否考虑？
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