“一带一路”倡议下 四川跨域治理法治化研究

“_带_，路冶倡议下四川跨域治理法治化研究窑文/曹阳昭1 包恒2(1.2.中共四川省委党校，四川成都610072)内容提要：“一带一路”倡议是新时期国家实施对外开放合作的一项重大战略决策，给沿 线各国以及国内相关省区市带来了难得的发展机遇。

四川积极融入“一带一路”倡议有 利于促进四川同西部其他省份经济发展的融合和优化升级。

然囿于地区政治、经济、文 化的发展差异，四川和西部其他省份通过经济协同发展融入“一带一路”目前尚存在法治 治理上的障碍。

“一带一路”倡议下四川跨域治理法治化研究，旨在厘清四川及西部省份 在融入“一带一路”过程中跨域发展所面临的法律障碍，缓解和消除“行政区治理——跨 行政区治理”转型过程中可能出现的紧张与矛盾，建立适合四川区域经济发展的法治治 理模式。

关键词：一带一路跨域治理四川法治化区域合作协议 中图分类号：DF 414 文献标志码：A 文章编号：1008-6323(2017)05-0078-05“一带一路”建设引领新型经济全球化， 搭建了国际交流合作重要平台，四川面临更 加广阔的发展空间，与全球经济联系日益紧 密、合作领域愈加宽广。

伴随着“一带一路”倡 议的深人实施，四川正逐步探索同西部其他 相关省区市协同发展模式，然受制于法制化 保障机制的欠缺，经济的协同发展推进尚较 困难。

基于此，构建适宜四川区域经济发展的 法治治理模式既迫切，也很必要。

一、“一带一路”倡议下四川跨域治理的现实挑战近些年，随着政治、经济和社会结构的高 速发展与变迁，地方政府所面临的治理问题 日趋复杂。

原本在单一行政辖区内可以完成 的公共事务，其外溢性日益凸显。

传统的以单个行政区划为基本单元的治理模式已经难以 适应诸多跨域公共事务的治理需求，地方政 府或主动或被动的横向联动日渐增多。

譬如 国家“一带一路”倡议的深人推进，必将加强 四川同周边相关地区的联动发展。

然而，“一 带一路”倡议下四川的跨域治理目前还面临 着一些困难。

(一)法律障碍相关区域法治治理制度的缺失，是四川 跨域治理过程中的一道法治障碍。

我国的跨 域治理虽已经历了一段不算短的历史发展 期，但目前仍处于实践探索阶段，国家层面的 法律规范目前仍未出台。

四川及其他地区的 跨域治理探索不仅缺少国家法律依据和制度 保障，而且，在当前的宪政框架之下，跨域治 理的合宪性问题也是一个颇具争议的话题。

再者，地区性的跨域治理实践需要各方的积[作者简介]1.曹阳昭，中共四川省委党校教务处副教授;2.包恒，中共四川省委党校硕士研究生。

[收稿日期]2017-08-20-78-极参与，各省级行政区的地方性法规及相关的保障 措施可能存在冲突，如何缓解和消除此种地区间的 法治壁垒考验着各方的智慧。

可以预见到的是，随 着“一带一路”倡议的加速落实，各地区的相关配套 政策、制度必将陆续出台，怎样有效洽接，相互协作，互为补充，充分发挥政策制度的带动作用且不产生 明显冲突需要各方的共同协商。

(二) 协商困难地区性的跨域治理实践探索需要各方的充分 协商，然而，法定化长效协商合作机制的欠缺给各 地的跨域协商合作造成了不小的困难。

一方面，各 方对于协商谈判的意识还较为欠缺，“一带一路”倡 议的实施虽给西部地区诸多省区市带来重大利好，但各方往往对于对接中央政策部署，争取中央政策 支持展现出积极的态度，而对于相关地区间的相互 合作则略为迟缓。

另一方面，由于利益诉求的差异 化及利益的竞争规则不明确，各地区间跨域合作存 在着现实性困难。

以中欧班列为例，往来于中国各 大城市同欧洲的铁路货运班列成为了国际物流陆 路运输骨干，中欧班列以其运距短、速度快、安全性 高的特征已然成为中国国际物流体系的一个重要 组成部分。

然而，纵使中国铁路总公司牵头举行了 中欧班列协调会议并颁布了《中欧班列组织管理暂 行办法》，签署了《关于建立中欧班列国内运输协调 会备忘录》，但以成都、重庆、郑州等城市为起点的中 欧班列截至目前依然是“各自为战”，各家分别组织 自己的货源，拓展自己的货运目的地，完善各自的 基础设施，出台各自的鼓励办法，并没有“拧成一股 绳”来参与国际化、全球化竞争的长远战略规划。

(三) 政治约束地方的跨域治理探索不可能是随心所欲的，一 方面，任何实践探索都需要遵从于既有的法律制 度，另一方面，来自中央的政治控制对地方的跨域 治理探索也有较强的约束作用。

党的十八大以来，随着深化改革的全面推进，中央与地方关系发生了 一些新变化，这些势必会对跨域治理产生影响。

再 者，由于中央的刻意引导，现今在经济发展中的角 色已然发生了微妙的转变。

改革开放后的20年，各 地方政府被“企业化”并直接卷人营利性活动。

但自 21世纪初，中央开始逐渐调整政策，重新厘定了中 央与地方关系，地方政府的运作方式发生了极大的 改变，地方政府面临着不断增长的年度考核压力，中央政府通过将干部的晋升与政策成就直接挂钩，四川地方政府被系统性地鼓励参与政策试验与创新。

地 方政府被迫调整其治理方式，不再承担经济建设中 “法团领导”的职责，反而约束自己扮演“利益相关的 监管者”、“协调者”和“赋能者”咱1]。

党的十八届三中 全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用 和更好地发挥政府作用”即深刻地阐释了这一转变 过程。

而这样的角色调整，将不可避免地带动各地 区间的跨域治理方式发生转变。

二、“一带一路”倡议下四川跨域 治理的相关问题分析跨域治理的发展模式、法律问题等既是我国跨 域治理面临的共通性问题，也是“一带一路”倡议下 四川跨域治理必然要面对的问题，这些问题可能对 四川的跨域治理产生极大的影响。

因此，在研究四 川的跨域治理时，对这些问题加以梳理显得尤为必 要。

(一)跨域治理在中国的发展及基本模式新中国成立初期，中央政府采用刚性的行政手 段推动区域政府合作。

1958年6月1日，中共中央 作出《关于召开地区性的协作会议的决定》，将全国 划为华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北七大经 济协作区，七大经济协作区分别成立协作区委员会 及经济计划办公厅。

不久后，为建立完整的区域经 济工作领导格局，中央于1961年成立了六个党的中 央局。

1970年，中央编制“四五”计划时，拟再次把全 国划分为十个协作区。

但随后，中央局的建制被各 地革委会取代[2]。

改革开放初期，区域行政协议和区域性组织成 为了我国区域经济一体化的主要治理机制。

跨行政 区政府间行政协议源于行政区域边界纠纷的处理，国务院在1981年出台的《行政区域边界争议处理办 法》以及1989年制定的《行政区域边界争议处理条 例》中予以规定[3]。

从1993年开始，我国按照“共建、调整、合作、合并”八字方针对高等教育进行了重大 的体制改革和结构调整，实行中央与地方共建高校，行政协议被广泛地运用于中央与地方的共建行动 中。

新世纪初，华东地区的上海、江苏、浙江创造性 地把行政协议用于区域经济一体化实践。

而区域性 组织又区分为区域合作组织和区域合作领导机构。

2017年第5期-79-前者以地方政府间成立或缔结的合作理事会、首长 联席会议、开发区管委会为代表，而后者是旨在统 一管理区域经济一体化事宜，对合作各方具有领导 权的组织[4]。

中国的跨域治理在多年的实践摸索中还形成 了其它几种治理模式，包括区域合作立法、区域行 政规划和区域行政指导。

区域合作立法在长三角地 区和东北地区都经历过具体的试验探索，《东北三 省政府立法协作框架协议》是这种合作模式的一个 重要成果和蓝本[5]。

区域行政规划倾向于以“区域规 划”统筹各行政区的治理资源，这一主张在实践中 运用较为广泛[6]，例如2016年5月，国家发改委公 布的《成渝城市群发展规划》即为我国区域行政规 划的一个重要典型。

区域行政指导与区域行政规划 具有一定的相似性，内容主要涉及特定区域的产业 布局，部分涉及环保以及基础设施建设等[7]，安徽省 发改委制定的《皖江城市带承接产业转移示范区产 业发展指导目录》即为区域行政指导。

(二)跨域治理的法律问题辨析在地区跨域治理模式选择上，越来越多的学者 倾向于采用“行政协议”这一软法治理方式。

用“行 政协议”的方式来解决跨域治理的难题固然有许多 优势，但也存在一些法律问题。

于立深认为“省际协 议”作为我国自发形成的一种制度创新模式，适应 了中国地方社会的发展需要，但是这些“省际协议” 缺乏合法性基础、法律效力难以保障[8]。

何渊也发现 我国绝大多数行政协议没有涉及效力问题，有一些 行政协议虽已涉及效力问题，但不明确，有些行政 协议明确规定没有法律效力[9]。

叶必丰教授则对“行 政协议”的纠纷解决机制有所担忧。

我们认为，跨域治理“行政协议”首先缺乏宪法 上的法律依据和保障，应该在宪法层面对“行政协 议”的效力作出规定。

其次，针对行政协议的协调方 式还需要作更进一步的完善。

一些学者提出应该进 一步完善“省际协议”权利义务规范和执行机构建 设，国家及地方立法机关应就某些事项进行批准， 并规定相应的司法救济机制[10]。

对于“行政协议”的 纠纷问题，有的学者认为在我国通过诉讼方式解决 “行政协议”纠纷困难较大，可否借鉴美国的仲裁程 序，通过仲裁的方式，以相对简易、节省、有效的方式 来解决行政协议纠纷[11]。

也有学者认为可以通过事 先建立一套区域法制冲突的协调机制，如构建区域 法制冲突协调委员会，以减少法制冲突的可行性，降低因“行政协议”冲突问题给各方带来的损失[12暂。

当然，这些建议都是专门针对目前“行政协议”构建 过程中的各种问题所提出的解决方案，具有一定的 合理性和可行性。

不过，这些建议都是针对当下问 题提出的“权宜之计”，“行政协议”的法律基础问题、 效力问题、纠纷解决机制等问题，最终还需要通过制 定和完善相应的法律法规，以获得法律上的授权与 支持。

此外，亦有学者对“行政协议”这一表述持异议， 认为此一表述有欠妥当。

纵观目前诸多“行政协议”， 缔结的主体除行政机关以外，还有诸如社科联、旅游 协会等非行政机关。

区域合作实践中的各类合作协 议已然超出了“行政”这一术语所容纳的表意范畴， 无法用“行政协议”“省际协议”或“行政契约”这类上 位概念统称，而使用区域合作协议这一表述或许更 为合理[13]。

我们认为，随着社会经济的快速发展，“行 政协议”早已走出了地方政府与地方政府订立协议的单一模式，随着更多的非政府性组织参与到跨域 治理合作中来，“行政协议”这一表述确实不够准确， 区域合作协议这一表述方式能够将众多参与到跨 域治理中的非政府组织容纳，可谓是更加精准的概 念。

三、“一带一路”倡议下四川跨域 治理法治化的路径选择四川的跨域治理经过多年的探索，积累了丰富 的实践经验，促进了跨域治理理论的发展，但成体系 的四川跨域治理思维方式和治理模式还尚未形成， 而前期的实践探索中也暴露出一些值得研究的问 题。