第二章 保密工作基本概念

第二章保密工作基本概念

保密工作是一项保护国家秘密安全进而保障国家安全和利益的工作，历来是党和国家的重要工作，也是全体国家机关公务员日常工作中随时都会遇到的工作。保密工作涉及面广，保密规范内容庞杂，专业性和理论性较强。作为公务员，要做好保密工作，首先必须理解保密工作中的一些基本概念，才能全面了解、掌握相关的保密规范，才能自觉遵守这些规范，全面履行自己的保密义务。

第一节国家秘密

保密法第二条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”国家秘密是涉及国家重要事项的未公开信息，产生于国家的政治、经济、国防、外交、科技、司法等领域，其内容一旦泄露，会使国家的安全和利益遭受损害。

法律意义上的国家秘密必须同时具备三个要素：

1、国家秘密的内容关系到国家的安全和利益，是构成国家秘密的实质要素。国家安全是指是一个国家处于没有危险的客观状态，也就是国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态。国家利益是指一切满足或能够满足国家及其全体人民以生存发展为基础的物质与精神需要并且对国家在整体上具有好处的事物。在物质上，国家需要安全与发展；在精神上，国家需要国际社会尊重与承认。国家的安全和利益的外延主要包括：国家领土完整、主权独立不受侵犯，国家经济秩序不受破坏，公民生命、生活不受侵害，民族文化价值和传统不受破坏等。在我国，国家的安全和利益与广大人民群众的根本利益是一致的。

关系国家安全和利益，强调的是负面相关性，是指这些信息一旦泄露，客观上会使国家的安全和利益遭受损害，这种损害表现为可能造成以下九种后果中的一种或者多种：

（1）危害国家领土完整、主权安全、政权巩固和防御能力；

（2）危害国家统一、民族团结和社会安定；

（3）妨碍国家外交外事活动正常进行；

（4）削弱国家的经济、科技实力；

（5）妨害国家重要保卫对象和保卫目标的安全；

（6）妨害国家反恐怖、处理突发事件的手段、措施有效实施；

（7）妨害国家情报来源；

（8）妨害有关国家机关依法追查危害国家安全和重大刑事犯罪活动；

（9）导致国家秘密保护措施的可靠性降低或者失效。国家秘密的内容在客观上具有上述重要性，构成了它与工作秘密、商业秘密和个人隐私等其他种类秘密的实质性区别。“关系国家安全和利益”的信息，无论是否被确定为国家秘密，一旦泄露，客观上都会给国家安全和利益造成损害。

2、国家秘密必须依照法定程序确定，是构成国家秘密的程序要素。具备国家秘密实质要件、关系国家安全和利益的事项产生之后，必须经过法定程序确定，才能成为法律意义上的“国家秘密”，受到国

家法律的全面保护。因此，虽然“关系国家安全和利益”的事项是一种客观存在，可以自动产生，但“国家秘密”不会自动产生，它是客观存在和人们主观有意识作为相结合的产物，只有经过依法确定，才能正式产生。依法确定国家秘密是一种法定行为，同时也是判断一项国家秘密是否合法存在的基本要素。

确定国家秘密的“法定程序”由保密法及其实施条例规定，主要内容包括：定密主体的权限、定密依据、工作环节、步骤、形式、时限。

确定国家秘密要做的工作内容是：由有定密权的机关、单位对其工作中产生的具备国家秘密实质要件的事项，依据定密标准（即国家秘密事项范围）按照法定的定密程序，确定其密级、保密期限、知悉范围，并在其载体上标明国家秘密标志。

3、在一定时间内只限一定范围的人员知悉，是构成国家秘密的自然要素，也是国家秘密作为一种“秘密”与其他种类秘密的共同之处。这一要素要求：第一，能够作为国家秘密的信息，前提应当是不为公众知悉的未公开的信息，而且具有可保性，经过一定努力能够在一定时间内将其控制在有限的知悉人员范围内；第二，作为一种秘密，其存在有时间限制，只能而且也只需要在一定的时间内将其作为秘密保护，超过一定时间，就不再是秘密；第三，国家秘密与所有秘密一样，必须控制知悉人员的范围，不能让特定范围之外的人员知悉。保密工作最直接的目的，就是依法采取各种措施，将国家秘密控制在合法的知悉范围之内，防止知悉范围之外的人员知悉。根据这一要素，在确定国家秘密的密级时，还应当同时确定其保密期限和知悉范围。因为国家秘密是国家的重要信息资源，属于国家所有，保护国家秘密是国家主权的体现，因此，与其他秘密不同的是，对国家秘密采取的控制、保护措施一般都由国家法律法规规章规定，要求一切社会组织和全体公民都必须遵守、服从这些控制、保护措施，如有违反都将受到法律的追究。而其他秘密的控制、保护措施是由其权利人自行采取，法律并不直接为其规定保密措施。

国家秘密的三个要素，是所有国家秘密都必须具备的共性特征，因此它也是准确判断、鉴定国家秘密的基本依据。充分理解这三要素，对做好保密工作具体基础性作用。

第二节国家秘密的密级

国家秘密的密级是表示国家秘密内容重要性的指标，是按照国家秘密内容与国家安全和利益的关联程度，以预计泄露后可能对国家安全和利益造成的损害程度为原则标准，对国家秘密进行的等级划分。据此，可以对不同领域产生的国家秘密的重要性进行科学恰当的评估，有利于对不同领域的国家秘密采取统一规范的保密措施，实现对国家秘密的科学有效管理。

与其他许多国家一样，我国国家秘密的密级也分为三级，分别是：绝密级、机密级、秘密级。保密法第十条第二款规定：绝密级国家秘密是最重要的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受特别严重的损害；机密级国家秘密是重要的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受严重的损害；秘密级国家秘密是一般的国家秘密，泄露会使国家安全和利益遭受损害。“特别严重的损害”，其损失是巨大的，其负面影响应该是全局性、战略性的；“严重的损害”其损失是重大的，其负面影响一般是较大范围的；“损害”

指数量不大的损失，其负面影响一般是局部性的。

划分密级的目的之一，是为了落实保密工作方针中“突出重点”的要求，以密级为依据，对不同密级的国家秘密实行分级管理，规定并采取对应的不同强度的保密管理和技术防护措施。同时也有利于在对外交往与合作中要求其他国家或者对其他国家的国家秘密实现对等保护。

另外，密级也是追究泄密责任的重要依据之一，同样是泄密行为，泄露的密级不同，对国家安全和利益的损害程度也不同，根据错罚相适应的原则，当事人所应承担的泄密法律责任自然也就有轻重之别了，例如，最高人民检察院关于泄露国家秘密案件的刑事立案的标准规定，在过失泄密的情况下，有下列情况之一的应予刑事立案：泄露1项（件）及以上绝密级国家秘密；泄露3项（件）及以上机密级国家秘密；泄露4项（件）及以上秘密级国家秘密的。

第三节国家秘密的知悉范围

国家秘密的知悉范围是指可以合法地知悉某项国家秘密的机关、单位、个人的集合，它是判断保密工作是否有效、国家秘密是否被泄露的基本依据之一。把国家秘密有效地控制在适当的知悉范围之内是保密工作的直接目的。准确、适当地确定国家秘密的知悉范围，是对国家秘密采取相应保密防护措施、确保处于可控范围的基础。

不同的国家秘密，知悉范围也不一样。特定的国家秘密的知悉范围由产生、确定这个国家秘密事项的机关、单位在确定该事项的密级的同时确定的。

确定国家秘密的知悉范围必须遵循两个基本原则，一是工作需要原则；二是最小化原则。前者要求在确定知悉范围时，必须而且只能以“工作需要”作为取舍的标准，而不应考虑其他因素，不能把知悉国家秘密当作一种政治待遇。后者要求在满足工作需要的前提下，应当尽可能把知悉范围限定到最小。最小化原则要求，只有工作上需要知悉的单位和人员，才能而且应当定为知悉范围内；工作不需要或者可要可不要知悉的，不能定在知悉范围内。根据国家秘密的定义，每一项国家秘密的知悉范围必须限定到具体的人员为止。产生国家秘密的机关、单位，能一次性将知悉范围限定到具体人员的，应当限定到具体人员；不能一次限定到人的，可以限定到机关、单位，再由知悉的机关、单位一次性或者经过多次限定到具体人员。

对已经限定了知悉范围的国家秘密，知悉范围之外的人员因工作需要必须知悉该项国家秘密的，必须经过知悉范围内的机关、单位负责人的特别批准，但批准的权限仅限于属于本机关、单位的人员；如果该项国家秘密的原定密机关、单位已经将知悉范围限定到具体人员且要求不得扩大知悉范围的，在此情况下如果需要扩大知悉人员的范围，应当征得原定密机关、单位的同意，但原定密机关、单位是本机关、单位下级的除外。

知悉范围在公文类的国家秘密中的表现形式为：公文中载明的主送、抄送对象，以及特别以文字方式注明的转发、传达或传阅范围。