我国政府财务报告相关问题的思考

我国政府财务报告相关问题的思考【摘要】目前由于政府会计体系混乱，政府财务报告所提供的会计信息也就比较混乱，财政总预算会计在主要提供预算信息的同时又夹杂着反映当期资产负债情况的一般财务会计信息，此外，我国政府会计报告体系所提供的会计信息主要是基于收付实现制的预算会计信息，而对于政府财务状况、运营情况等一般财务会计信息则关注不够，不能满足相关信息需求者的多种信息需要。

【关键词】政府工作报告；使用者；主体界定；内容体系
1997年，我国对预算会计制度进行了改革，制定并颁布了《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》以及医院、学校、测绘等特殊行业的会计制度。

我国各级政府还没有编制过真正的政府财务报告。

现行的做法是各级政府官员、主管财政和计划的官员于每年召开人大、政协会议期间分别作政府工作报告、预算执行情况报告和国民经济与社会发展计划执行情况报告从我国预算会计的适用范围来看，相当于国外的政府会计。

改革后的预算会计实施4年以来，随着政府采购、国库集中收付、部门预算等财政预算管理改革措施的出台，原有的预算会计体系相对滞后，已经不适应环境的发展，重组预算会计体系，形成政府会计的呼声越来越高。

政府财务报告作为政府会计的重要组成部分，其构建也迫在眉睫。

正如企业需要向投资者和债权人等外部信息使用者提供企业财务报告的一样，政府也需要向人民代表大会和纳税人等政府以外的
信息使用者提供政府财务报告。

其目的有：解除财务受托责任。

通过政府财务报告，信息使用者可以全面正确地评价政府财务受托责任的履行情况。

正是这个原因，美国政府会计准则委员会把受托责任视为政府财务报告的一块基石。

解决政府与外界的信息不对称。

信息不对称不仅存在于企业环境中，还存在于政府与政府以外的信息使用者中，而且后者的不对称程度更甚，政府以外的信息使用者处于明显的信息劣势。

目前我国政府财务报告需要关注的几个关键问题有具体有哪些呢，笔者认为以下几个方面应该引起重视：
一、规范政府财务报告
要规范政府财务报告引入权责发生制会计基础是必要的，为增强财政透明度和绩效导向公共管理，目前已有超过一半的经济合作与发展组织成员国在政府会计、财务报告甚至政府预算中采用了某种形式的权责发生制会计基础。

在强调绩效导向的管理模式中，管理者关注的中心问题有两个：一是公共组织使用公共资源产生了什么有意义的结果；二是得到这些结果付出成本为多少。

要得知这两个基本问题就需要有相应的成本和绩效信息，但传统的现金基础会计无法提供这两类关键信息，转向权责发生制的改革就是在这一背景下产生的，这是政府财务管理方面极为重要和关键性的改革。

采用权责发生制会计并不只是应用于公共部门的会计惯例所发生的技术性变化，引人权责发生制会计基础旨在确保放松对管理者投入控制的同时，让其对成果与产出承担明确责任，以及对与生产产出相关的成本负责。

为此，政府会计也迫切需要引入权责发生制，以
有效追踪产出成本，进而支持管理者更好地制定决策。

二、完善政府财务报告的内容
政府的财务资源主要来源于纳税人缴纳的税收、向社会公众发行债券筹集的资金及国有资产经营收益等。

采用基金会计模式可以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府财务资源管理，我国政府会计可以根据复式预算的要求和政府承担的财务受托责任情况，从加强财务资源管理和规范政府财务行为的需要发出，按照公共财政和复式预算要求设立相应的政府基金，并提供相应的资产负债表、运营表以及预算收支比较表，以加强对预算的核算和监督。

同时，还应建立基于修正的权责发生制甚至完全权责发生制的权益基金和受托基金，这些基金由政府管理和运作，承担相应的受托责任，也必须作为政府会计的对象加以核算和报告，提供相应的资产负债表、运营表及相应的附表。

此外，我国应建立基于修正的权责发生制甚至完全的权责发生制并以各一级政府为财务报告主体的一般政府财务会计报表
体系。

三、对政府财务报告主体的界定
政府会计改革，是一场关乎政府公开透明、管理方式、行政职能转变和预算管理制度的变革，是一项复杂的系统工程，既有理论层面的问题需要研究，也有技术层面的问题需要解决。

目前，在我国经济生活中执行上述职能的单位有机关单位、国有事业单位和国有企业。

其中，机关单位是典型的公共物品提供者、
公平分配保障者和公有制度维护者，应当全部纳入政府会计体系，包括立法机关、行政机关和司法机关及政党机关。

国有事业单位是我国在一定历史条件下产生的，基本上相当于西方国家的“公立非营利组织”。

根据国务院1998年公布的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。

这里不仅强调了其活动目的是社会公益目的，还强调了其资金来源，即国有资产。

可见，我国政府当时组建国有事业单位，目的是为经济建设和社会大众服务，其活动的性质是非市场导向，资金是直接或者间接地来源于强制性征收的国家财政拨款。

笔者认为，只要国有事业单位具有公共物品提供者、公平分配保障者和公有制度维护者的职能，就应当将其纳入政府会计体系。

西方国家以私营企业为主，公立企业数量少、规模小，而且主要分布在非经营性领域，向公民出售公共物品不以营利为目的。

所以西方国家的公立企业可以理解为非市场导向，是政府的一个组成单位。

我国的公立企业具有分布面较广、数量多、比重大等特点，与西方国家的公立企业有着本质区别，而且我国要求公立企业必须建立现代企业制度，因此，在我国，无论何种类型、扮演什么角色的公立企业，都不将其视为政府单位，而只将国有资本金纳入政府会计体系之中。

基于以上分析，笔者认为，我国在整合和发展政府会计的努力中，要注意层级性，即把政府会计的报告主体分为基本政府和基本政府的组成单位，第一层次为各级政府（中央和各级人
民政府），第二层次为政府各个部门（各级政府的行政部门），第三层次为政府的相关单位（公立非营利组织）。

由此构成多层级的政府会计报告主体。

四、认定政府财务报告使用者也很重要
构建政府财务报告必须做到有的放矢，否则难以达到预期效果。

这就要关注究竟哪些人士或团体需要政府财务报告，他们使用的目的何在？国际会计联合会在1991年3月公布的《中央政府的财务报告》第3章“使用者的信息需求”中，列举了5种类型的使用者，即立法机关和其他监督团体，公众（包括纳税人、选举人、投票人和政府服务对象等），政府证券和政府企业的投资者和其他信贷人，其他政府、国际机构和其他资源提供者，经济和财务分析师等。

美国政府会计准则委员会在《政府编制财务报告的目标》中，也阐述了美国州和地方政府财务报告的使用者，包括：选民个人、纳税人、议员和立法机构等。

这些使用者共同关心政府的财务业绩及受托责任的履行情况，并据此制定相关决策，包括政治、社会和经济决策。

结合我国的政治经济制度，政府财务报告的使用者具体应该包括以下6类：人民代表大会，上级政府，纳税人，公检法等机关，研究人员、教师及学生，统计部门等。

这些使用者主要关心政府的财务状况信息、业绩信息、经济影响信息等。

因此，我国政府财务报告应当全面反映与政府财务业绩和财务受托责任相关的、可靠的财务及非财务信息。

五、怎样鉴证政府财务报告
企业财务报告要求经过权威的鉴定机构审计后，才能向报告使用者公开，权威结构的审计为企业财务报告的公允性、合法性、一致性提供了合理保证。

在此基础上，财务报告使用者分析、评价报告主体管理当局的财务业绩和财务受托责任履行情况，并作出相关决策。

政府财务报告也应当如此。

对政府财务报告进行审计有诸多益处。

首先，审计机构或其他鉴证机构以公平、独立的身份，通过对政府财务报告进行不偏不倚的审计，检查政府管理公共财政的业绩和社会的、政治的、经济的受托责任履行情况。

使政府财务报告取信于使用者，以解除其受托责任。

其次，对政府财务报告的审计有利于政府有效地开展工作，保证公共财产的安全完整、保值与增值，提高公共财政资金使用的效率和效果。

最后，在审计的外部监督下，可以督促政府官员尽职尽责，通过提高政绩来取信于民，防止腐败与渎职。

无论从哪个角度来说，政府财务报告都有被审计的必要。

否则，政府财务报告成为一家之言，缺乏可信性。

在西方国家，政府财务报告都必须经审计师鉴证方可向外提供和公布，审计报告是政府财务报告的一个重要组成部分。

我国政府会计也应该借鉴这种做法，在年终时聘请会计师事务所对政府财务报告进行审计。

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