试析党在延安时期执政能力建设的基本经验

试析党在延安时期执政能力建设的基本经验作者：徐明政
来源：《理论导刊》2008年第01期
摘要：中国共产党在延安领导中国革命和根据地政权建设的13年里。

不断探索。

积累了适合中国特色的执政能力建设的重要经验，主要有：执政的有效途径——依法执政；把握执政的本质——民主执政；遵循执政的客观要求——科学执政。

关键词：中国共产党；延安时期；执政能力；基本经验
中图分类号：D231文献标识码A文章编号1002—7408(2007)12-0065-04
中国共产党在延安13年艰苦卓绝的斗争中，在倡导并践行苏维埃政权、抗日民主政权建设的同时，对依法执政、民主执政和科学执政等提高和加强党的执政能力建设的先进理念、方式、方法和途径进行了初步摸索。

从中华苏维埃共和国到陕甘宁边区政府的成立，虽然它们并不能构成一个真正意义上“国家”。

但它却是一个新型政权的雏形；在这个新型政权建设的过程中，中国共产党取得了局部执政权。

它虽然没有明确提出依法执政、民主执政、科学执政等概念，但这些执政的先进理念、方式、方法和途径，在党领导并参与整个抗战的全过程中却又一以贯之。

应该说，党在延安时期对提高和加强党的执政能力建设的不断摸索与实践。

不仅对抗日战争最终取得胜利具有决定作用，而且对革命胜利后的中国共产党的政权建设与巩固都起到了极其重要的作用。

一、探求执政的有效途径：依法执政
党在延安时期领导根据地政权建设过程中所表现出来的依法领导、依法执政的能力，虽然与我们现在所实行的依法治国方略的法治有所不同，但是，作为一个局部执政党。

要在自己的根据地内保护人民的权利，保护自己赖以生存的根基，只有首先建立起法律的权威和规范，这样才能使人民的权力和新生的政权获得制度化的保障。

我们党从土地革命时期便开辟了中国法制的纪元，其法制的创建经历了一个由萌芽、初创到发展和完善的过程。

而我们党的执政能力也正是伴随这一过程而不断获得提高和加强的。

早在中华苏维埃共和国成立前后，就先后制定了宪法大纲和刑法、民法、行政、土地、经济劳动、文化、教育等方面的法律法规，总计120余部。

这些法律。

虽然是党在局部执政的条件下创建的，并且在当时特定的历史条件下，法律的制定也有许多不完善的地方，还谈不上实行真
正意义上的法制建设；但这毕竟是党对法制建设的初创，是领导立法的初步实践。

这对我们党后来的执政留下了诸如坚持党对政权的正确领导，必须加强党的建设等许多值得借鉴的宝贵经验。

1937年“七七事变”爆发，全国进入了抗日战争时期。

随着革命形势和任务的不断变化，以体现党的执政能力为主的执政方式也受到了极大的重视。

为了更加广泛地调动抗日军民的革命积极性，保障军民的生命财产和不断巩固扩大民主政权，从1937年至1941年，我们党又先后领导制定并颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、《陕甘宁边区选举条例》、《抗日战时施政纲领》、《民主政府施政纲领》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》等法律法规。

在《抗日战时施政纲领》发布后的两年中，中国的政治形式发生了很大变化。

中国共产党领导的抗日力量迅速发展壮大。

为了巩固抗日民主根据地，我们党发布了许多文件，形成了有关根据地建设的一系列政策和策略。

这些政策实施后。

各级组织认真总结经验，特别是毛泽东同志对原来的施政纲领进行了认真修改。

1941年5月1日，边区中央发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》(简称《五一施政纲领》)。

《五一施政纲领》对边区政府的基本任务和奋斗目标、抗日民主专政的政权性质、实行参议会制度和“三三制”政策以及对抗日军民的各项自由权力等都做了明确规定。

《五一施政纲领》可谓是我们党在抗战时期坚持以法治理边区、领导立法、带头守法的一个重要标志。

1941年11月，边区第二届参议会决议一致认为《五一施政纲领》不但适合边区的需要，而且完全适合中国的国情，是唯一正确的边区施政纲领，也是团结抗战救国的良策，因此将它作为政府今后的施政纲领。

总之。

为了加强边区的法制建设和夺取革命的最终胜利，在延安时期的13年里，我们党领导制定的法律法规还有诸如《宪法原则》、《保障人民财权条例》、《刑事诉讼法草案》、《民法草案》等等。

边区的法制建设对边区的民主政治建设起到了有利的保障作用，党的依法执政能力也得到了很好的锻炼，也积累了许多宝贵的依法执政的经验。

加强党的执政能力建设，不仅要求我们党要坚持依法执政、领导立法，而且更重要的是要求我们必须把法律落到实处，做到带头守法、保证执法。

1940年11月，边区第二次民主选举。

即“三三制”选举开始准备。

为了使这次选举运动能够正确执行党的“三三制”政策，进一步体现选举的普遍性，建立起真正的抗日民主政权。

陕甘宁边区政府和陕甘宁边区中央局等先后颁发了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》、《关于彻底实行“三三制”的选举运动各级党委的指示》等文件，说明了实行“三三制”选举的意义、原则和方法，为选举活动的顺利开展提供了理论和政策保证。

次年2月，在充分准备的基础上开始了选举的宣传动员工作，中心内容是要使干部和群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和党的“三三制”政策。

随后，通过一系列卓有成效的宣传教育活动；边区的议会选举真正体现了普遍性、直接性和平等性原则，“三三制”政策得到了很好的贯彻与执行。

应该说，陕甘宁抗日民主政权的顺利实施，不仅是边区军民共同努力的结果，也是我们党带头遵守并执行《陕甘宁边区边施政纲领》的必然结果。

为此，当时以民主人士任边区参议会副主席的李鼎铭曾在参议会大会上说过：“这次选举结果，共产党在绝大多数的乡代表里头不够三分之一，在县和边区议会里占三分之一。

……所有这些情形，都是我亲眼看到的，也是大家亲眼看到的，所以国内外还有个别分子说边区政权是共产党把持包办的，我想是很可笑的。

我想要找独裁包办，只能到国内外独裁主义那里去找。

”
另外，为了保证执法。

党又必须妥善处理好党的领导与政权间的关系。

抗日民主政权在形式上是国民党政府下辖的地方政权，并普遍推行“三三制”，限制共产党员在政权中的人员比例，但这并不是不要或者削弱共产党的领导。

为了保证抗战的胜利。

中共不断加强对抗日根据地的集中统一领导，逐步确立了共产党统一的一元化领导体制，这对党来说。

又面临着该如何处理好党的领导同政权的关系问题。

1942年9月1日，中共中央政治局通过《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确指出：“应该领导其他一切组织。

如军队、政府与人民团体。

根据地领导的统一与一元化，应该表现为每个根据地有一个统一的领导。

”这样，各级党委就成为该地区党政军民的统一领导机关。

中共中央在确定和加强党的一元化领导的同时。

也注重充分发挥政权机关的作用。

中央的决定明确规定：“政权系统是权力机关，他们的法令带有强制的性质。

党委与政权系统的关系，必须明确规定党委包办政权系统工作”，党政不分的现象与政权系统中党员不服从党章决定、违反党纪的行为，都必须纠正。

为了实行“三三制”，党对政权系统的领导。

应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉、代替包办。

并具体规定：下级党委无权或不执行上级参议会及政府的决定与法令，党的机关党员应该成为执行参议会及政府法令的模范；党对参议会及政府工作的领导，只能通过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。

这些表述和实践都表明，在特殊的战争年代。

我们党就对依法执政进行了有益的探索；尤其是一元化领导体制和执政方式，在它最初提出时，本身就蕴含着保证执法，反对党政不分、以党代政的意义。

但后来对这一问题的理解，是把它在特定的历史条件下的意义绝对化了，成为党领导一切——党管一切的同义语。

所以说，我们今天重温党在延安时期对依法执政的能力进行的积极探索，这对加强和改进党的执政能力建设是大有裨益的。

二、把握执政的本质：民主执政
民主执政的能力，就是要坚持为人民执政、靠人民执政。

支持和保证人民当家作主。

民主执政是执政能力建设的本质要求。

为了坚持民主执政，我们党早在中华苏维埃共和国成立伊始，在其颁布的《宪法大纲》中就庄严宣告：“中华苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。

苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的”，他们都有“苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议(苏维埃)的大会，讨论和决定一切国家和地方的政治事务。

”毛泽东在二次苏大上也特别强调：苏维埃政权的基础是工农、贫民、职员、革命知识分子等大多数民众，而最主要的是工人和农民的联盟。

所有的这些都在说明：“工农民主专政的苏维埃。

是民众自己的政权”，“这个政府是工农的政府”。

北事变后，抗日救国成为全民族的首要任务，历史要求中国共产党改革与国情不相适应的苏维埃模式。

探索新的政权组织形式。

为适应抗日民族统一战线的需要，1937年9月，原中华苏维埃政府西北办事处，正式改名为陕甘宁边区政府。

1938年11月，陕甘宁边区政府发布通令，根据国民政府颁布的省参议会临时组织条例，宣布陕甘宁边区议会为参议会，边区参议会是边区民主政治的重要体现，是人民当家作主的标志。

1939年1月在延安召开首届参议会，在所制定的《抗
日战时施政纲领》中庄严宣告：“坚持巩固与扩大抗日民族统一战线；实现和民族政治经济上的平等权利，各民族联合起来，共同抗日”；“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力……”；“确定私人财产所有权。

保护边区人民土地改革所得之利益”。

1941年5月1日，边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，这个除以上所提的建立民主义政权的政策外，还增添了新的内容，其中实行“三三制”是一项主要内容，纲领指出：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理……。

1941年11月，边区第二届参议会一致认为《陕甘宁边区施政纲领》不但适合边区的需要，也完全适合中国的国情，从此其被视为抗战救国唯一正确的指导性纲领。

由以上可见，从苏维埃政权到抗日民主政权，都是为民众而建的，而且是不断发展的。

然而，不管是哪一种政权，我们看它是不是民众自己的政权，不仅仅是看其宣言、纲领。

更重要的是要看其现实作为。

进而言之，我们之所以说党在延安时期所创立的革命政权是民众自己的政权，是执政为民的，这主要表现为三个方面：
第一，苏维埃政权的建立是依靠广大工农群众的积极参与，抗日民主政权又进一步扩大了这一执政基础。

新生的国家政权能否建立并得以巩固，在很大程度上取决于人民群众的参与。

没有广大人民群众的积极参与，新生的国家政权不可能建立，即使建立了，也很难得到群众的认可，其合法性也是个问题。

正如1930年《中央政治局关于苏维埃区域目前工作计划》中所说的：“没有广大群众对于建立全国苏维埃政权的真切的认识和需要，没有广大人民群众起来拥护这一全国临时政权建设的运动。

即使勉强建立，也不能成为领导群众指挥革命战争的中心。

”网根据中央的指示，在政权建立之前，各苏区开展了声势浩大的宣传运动，为中华苏维埃共和国的诞生作了舆论准备；在政权建立时，则要求通过工农群众积极参与普选而最终产生苏维埃政权；在政权建立后，又通过改革苏维埃运动，以清除不良分子，吸收更多的工农分子积极参加苏维埃的各项工作。

1937年9月，苏维埃政权改称为抗日民主政权后。

民主执政又得到了进一步丰富与发展。

首先是边区普通的民主选举。

使广大人民群众真正履行自己神圣的民主权利。

边区各级参议会选举条例规定，凡是居住在边区境内的人民，年满18岁。

不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权。

汉奸、叛徒有罪并被剥夺公民权者、精神病患者除外。

1937年，乡级选举开始后，经过宣传鼓动，广大民众参与民主政治的热情极高，也受到了中间阶层的拥护和支持。

在选举各级参议员时全边区平均70％以上的民众参加，有的地方甚至达到80％到90％。

1941年4月份开始的边区第二次民主选举即“三三制”选举开始，由于边区政府和陕甘宁中央局等先后颁发了一系列选举规程、条例、指示及举办选举训练班等，在区乡选举中平均80％的选民参加了选举。

在1945年的第三次选举中平均选民占全部选民人数的82.5％。

每次选举都体现了直接、平等的原则。

第二，政权的监督依靠广大工农及社会各阶层群众。

权力离开了监督就势必产生腐败。

在苏维埃时期，为了使各级政府成为清正廉洁的政府，使苏维埃工作人员成为不谋私利的人民公
仆，就必须加强对苏维埃工作人员的批评和监督。

这既是苏区人民享有民主权利的重要标志，又是苏维埃执政为民的重要体现。

毛泽东明确指出：“苏维埃必须吸引广大民众对于自己工作的监督与批评。

每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误之权”。

依靠群众来监督政府和工作人员。

不仅在政府和党的文件中有明文规定，而且还有许多具体的方法和措施，如各级工农检查部都吸收了一些非脱产的工农分子参加，以利于监督工作的群众化；在各地悬挂控告箱，以便于群众揭发；组织突击队，公开对苏维埃机关和企事业单位工作进行突击检查。

在报刊上开辟“突击队”、“警钟”、“自我批评”等专栏，集中火力抨击各种腐败现象。

延安时期，党在廉政建设和接受人民群众监督方面，继承和发扬了苏维埃政府的传统和经验，公开提出建设廉洁政府的纲领，进一步建立健全法律制度，实行以法治为基础的综合治理，形成了以延安整风为特点的廉洁政府。

在这一时期，党先后制定和颁布了《惩治贪污暂行条例》、《惩治贪污条例(草案)》、《宪法原则》、《刑事诉讼法草案》、《民法草案》等等。

应该说，建立在法律基础上的民主监督，更具科学性、制度性和规范性，这使边区的廉政建设实有大开风气之势，正如毛泽东所说的：“这时一没贪官污吏。

二没土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财”。

总之，边区最终能成为抗日民主的模范区。

这直接得益于边区政府所实行的彻底的抗日人民的民主选举、民主监督、民主罢免制。

第三，政权的管理依靠广大革命群众。

不管是苏维埃政权还是抗日民主政权，能否作到执政为民，关键是看其权力是由谁来执掌和行使，尤其是执掌和行使权力的人民是怎样产生的。

苏区各级苏维埃政权在政府组成人员问题上，实行的经工农兵代表会议选举产生的制度。

这可以说是民众对于行使管理国家机关权力的基本步骤，也是建立和健全民主选举制度的初步探索。

华北事变后，党紧跟形势的发展，逐步建立了以陕甘宁抗日民主政权为榜样的各敌后抗日民主政权，“三三制”的确立，使民主选举制度又得到了进一步的扩大与发展。

这主要表现在：一是选举的实行更加群众化；二是更加注重搞好基层民主选举；三是逐步完善选举办法。

党在延安时期，除了在苏维埃时期制定了《选举法》、《选举细则》外，还进一步制定了《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等，并且根据边区选民的特点还制定了各种灵活多样的选举方式、方法。

如选民登记、划分选举单位、公布候选人名单、向选民报告工作等；针对文盲选民，采用红绿票法和豆选法等选举方式，以此保证了直接选举、平等选举的真正实行。

三、遵循执政的客观要求：科学执政
以马克思主义为指导的中国共产党人，从成立的那天起，在历经困难与挫折后，在不断总结过去的经验和教训的基础上。

到1945年党的“七大”。

终于形成了中国化的马克思主义理论体系——毛泽东思想。

毛泽东思想理论体系的形成，伴随着中国革命发展，经历了一个由萌芽
到初步形成的过程。

也正是在这一过程中，尤其是在延安时期，我们党以实事求是的精神为指导，初步形成了以体现党的执政能力为内容的科学的体制、科学的制度和科学的方法。

第一。

确立和实现了党的集中统一领导体制。

中国革命的现实和党的性质昭示我们，中国的政党政治不可能走西方国家“轮流坐庄”式的道路。

在革命战争年代，只有坚持在党的集中统一领导下，才能战胜各种艰难险阻，从而把革命进行到底。

1942年9月，抗日战争正处于战略相持阶段，日军对抗日根据地的扫荡、封锁和蚕食更加凶猛，抗战地区的活动独立性进一步增强。

此时。

形势的变化要求各抗战地区及各系统上下级隶属关系要更加灵活，领导更加统一。

另外，在当时条件下，党政军民的关系基本上是团结的、相互支持的。

不可否认，由于种种原因，不协调的现象也是存在的，诸如统一精神不够，党政不分，政权机关中的干部对党领导闹独立性，党员包办民众团体的工作。

本位主义、门户之见等等。

在这样的情况下，1942年9月党在《中共中央关于加强根据地党的领导及调整各组织问关系的决定》中明确提出了“一元化领导”这个概念。

简而言之，“一元化领导”原则的原始含义，就是党作为无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应在政治上领导其它一切组织。

如军队、政府与民众团体，而不是党政不分、以党代政。

这在《决定》中都有明确表述。

应该说。

党的一元化领导体制的确立，对党的事业的成功起到了积极的保证作用，它对统一全党的思想和行动，实现党和加强党的集中统一领导，发挥其它非党组织的积极性和主动性，都具有重要的历史意义和现实意义。

第二，建立民主集中制下的权力约束机制。

适当的权力约束机制是防止滥用权力、以权谋私的重要手段。

延安时期，在党的一元化领导下，各根据地按照民主集中制的原则，科学地设置了政权结构，形成了适当的权力约束机制。

首先，各根据地的最高权力为边区参议会(或临时参议会)。

各县有同级参议会，村一级代表大会。

参议员由群众选举产生。

参议会对同级政府领导人和司法部门负责人有选举、罢免、质问、弹劾的权力，有创制、复决的权力。

其次，政府执行同级参议会决议并对其负责。

二者在行政上各自独立，不存在从属或领导关系，参议会对政府有监督之权；政府对参议会决议有执行之义务，而无解散参议会、否决参议会决议之权。

再次，司法部门由同级参议会监督，政府领导，同时保持审判独立。

这种权力机制是民主的，它有利于人民群众参政议政；这种权力又是集中的，它统一于党的领导下。

参议会、政府、司法部门，三者既相互协调合作。

又相互约束，构成了推行廉洁政治的必要的组织体制。

第三，建立了广泛的监督机制。

实行民主政治，必须有相应的监督机制。

在延安时期，抗日民主政权的监督机制，是来自方面的监督而形成的。

概而言之，一是共产党内部的监督；二是来自参议会的监督；三是来自政府系统内部的监督；四是来自人民群众的监督；五是来自舆论的监督。

例如。

就党内监督而言，我们党通过严格落实党内民主选举制度，使广大党员的民主权利不但在党内选举得到了尊重和保障。

而且还使党内选举直接赋予了监督意义。

“七大”党章的规定，就体现了这样的基本原则：“各级党的领导机关和负责人，应定期地向选举自己的党员和下级组织报告自己的工作。

在这种报告中，不只应该说到当前的情况和工作的成绩。

而且应该说到缺点和弱点以及工作中的错误，请求自己的选举人和下级组织提出意见和批评。

”总之，党在延安时期通过建立广泛的监督机制，保证了党内与党外的相结合、自上而下与自下而上的相结合、专职机构与人民群众相结合，使党在延安时期的廉政建设得到了有利保障。

第四，建立了比较完备的组织保障机制。

建立一支合格的干部队伍是实行民主政治、廉政建设的组织保障。

在延安时期，各根据地抗日民主政权十分重视对各级干部的管理。

1943年颁布的《陕甘宁边区政府各级政府干部管理暂行通则》，以及关于干部任免、调整、奖惩的单项条例，在选拔干部的标准问题上，都强调选拔那些积极负责、廉洁奉公的干部，禁止录用那些损害群众利益、贪污腐化、营私舞弊的人为干部。

在对干部的考绩、奖惩问题上，也都包含着是否廉洁奉公的内容。

这些规定从组织上、人事上为廉政建设提供了有利保证。

第五，建立了维护人民群众利益的政策机制。

政策是路线的具体化，是党实现领导权的条件之一。

毛泽东曾经说过：“所谓领导权，不是要一天到晚当口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意取受我们的建议”。

中国共产党领导建立的政权，能否执政为民。

能否得到人民拥护，关键要看其政策是否正确，是否代表了人民的利益。

然而，党无论是在苏维埃时期还是抗日民主政权时期的政策，都始终践行了以民众利益为核心的原则，正如毛泽东在苏维埃二大上所说的那样：“广大民众对于苏维埃每一项具体的施政，简直如同铁屑之追于磁石。

”毫不夸张地说，在抗日战争时期党所形成的全心全意为人民服务的根本宗旨，也就是党所长期坚持的民主执政思想，在理论和实践上的升华。

而抗战能取得最终胜利，也更加说明了党的政策的正确性。

早在苏维埃时期，毛泽东等中央领导同志在对中央苏区的农民使用土地情况做深入调查研究后，制定“抽多补少、抽肥补瘦”的土地分配办法。

这就是党的路线的具体化。

华北事变后，抗日民族统一战线政策，成为决定人民根本利益最紧要政策，中共中央审时度势，以抗日民族统一战线政策为基础，制定了关于政权组织、劳动政策、土地政策、税收政策、锄奸政策、经济政策、文化教育政策、军事政策等各项具体政策，这些政策把民众在政治、经济、社会生活上的长远利益与现实利益都充分地结合了起来，有利地保证了统一战线的发展和团结抗战到底。

第六，确立民主的统一战线政策方针。

统一战线政策，从来都是无产阶级政党为实现一定历史时期的战略目标所必须确定的一项重大的战略方针。

正如毛泽东所说那样：“中国新民主主义革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的”。

1935年12月中共中央针对华北事变以来的严重形势，在陕北瓦堡召开政治局会议。

这次会议在总结了我们党过去在统一战线问题上的经验教训的基础上，制定了建立抗日民族统一战线政策的策略方针。

会议通过了《关于目前政治形势与党的任务决议》，决议明确规定了不但要团结一切可能的反日基本力量，而且要团结一切可能的反日同盟者。

简言之，这次会议从理论和政策两个方面解决了抗日民族统一战线的问题。

实践已证明，抗日民族统一战线政策是当时唯一适合当时中国国情的科学民主政策。

它反应在策略上就是“又联合又斗争”，即“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”；反应在政权上“是一切赞成抗日的人们的政权。

即是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。

”这一政权的实现形式，即“三三制”。

总之，党的统一战线政策、策略的成功实践，对抗日战争的伟大胜利具有决定性作用，在党的统战史上具有划时代的历史意义。

它是我们党在局部执政条件下“统揽全局，协调各方”执政能力的具体表现，这对我们党今天坚持和完善人民代表大会制度及共产党员领导的多党合作和政治协商制度仍具有重要的现实指导意义。