行政审批制度改革(2)

行政审批制度改革

近年来，作为规制改革的一部分，我国的行政审批制度改革效果明显，但在轰轰烈烈削减审批项目的背后也暴露出很多问题。比如：很多地

方削减的审批项目开始反弹、官方公布的数据也有水分、取消后的事

项成了管理上的“真空”、审批改革缺乏长期规划、审批责任制尚未

完全建立等等，归根结底是因为行政审批制度改革的衔接工作不到位、行政审批制度改革后续监管体系尚不完善。

早在制定《关于行政审批制度改革工作的实施意见》时，国务院就预

见到了后续监管的重要性。①但关于如何公正、公开、有效地对行政

审批改革实行监管，在实践中和理论界上一直缺乏充足的重视。在改

革已经进入到第二轮、第三轮的很多地方，已经日益发现后续监管的

必要性和迫切性，很多部委和地方已开始着手探索建立公正、公开、

有效的后续监管措施②，研究如何构建审批制度改革后续监管体系已

经成为审批改革的新课题。

一、我国行政审批制度改革后续监管体系的研究现状

正如其他改革领域一样，在行政审批后续监管领域的理论研究远落后

于改革实践的需要。当前关于行政审批的研究成果大多围绕行政审批

制度改革的总体思路、改革行政审批制度的途径、建立行政审批服务

中心③以及《行政许可法》的调整范围、行政许可的分类等问题展开，深入、系统的研究如何构建我国行政审批制度改革后续监管体系的很少。并且关于这个问题的探讨集中在以下几个方面：

（一）行政审批的概念

在谈到行政审批的后续监管时，很多学者首先提到我国对行政审批这

个概念界定不清，无法指导改革实行。北京市将政府的行政审批划分

为四个类型：审批、核准、审核、备案，并分别确定了明确的定义。

但有的地方仅包括审批、核准、审核，差别十分明显。

（二）行政审批后续监管体系内容

1、对取消的行政审批项目缺乏有效监管。行政审批项目被取消并不等于就能够放任不管，行政机关有责任做好衔接和后续监管工作。

2、对行政相对人的监管。即将在今年7月1日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》中规定了“行政机关理应建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的相关材料，履行监督责任。”“行政机关能够对被许可人生产经营的产品依法实行抽样检查、检验，对其生产经营场所依法实行实地检查。”④

3、对审批机关的监管。当前，理论界研究的应对措施主要集中在建立完善行政审批责任制，增强对行政审批一把手的监管上。

2003年3月3日，国务院行政审批制度改革工作领导小组印发的《关于搞好已调整行政审批项目后续监管工作的意见》中规定，当前要做好以下7个方面的后续监管工作：⑴对取消审批后仍需增强监管的事项要建立后续监管制度；⑵对改变管理方式的审批项目要做好移交工作；⑶对保留的审批项目要规范审批行为；⑷搞好行政审批项目调整后的上下衔接；⑸全面清理和修订行政审批项目的设定依据；⑹调整和理顺部门之间的审批职能；⑺大力推动行政审批制度创新。

二、我国行政审批制度改革后续监管体系的内容

通过前面的介绍，不难看出当前在研究后续监管这个问题时，事实上是在研究行政审批后续监管或者说行政审批行为的后续监管及取消事项的监管，而本文所要探讨的是整个行政审批制度改革的后续监管，出发点就是要通过构建一个公正、公开、有效的后续监管体系能巩固改革成果、保证改革的深入实行，而不只局限于审批过程的监管。所以，作者认为我国的行政审批制度改革后续监管体系应补充以下监管内容：

（一）对行政审批制度改革过程的监管。我国的行政审批制度改革并不是仅局限于改革审批制度，更重要的是要以此为契机改革背后的行政管理体制、转变政府职能，仅对行政审批相对人、审批机关及取消事项实行监管是远远不够的，不能达到巩固审批改革成果进而保证更

大范围的改革顺利实行。所以就要对整个行政审批制度改革的过程实

行监管，包括对审批制度改革计划的评估，对改革进程的跟踪监督，

改革成果的公开制度。

1、关于对审批制度改革计划的评估。国务院行政审批制度改革工作

领导小组办公室事实上是个指导全国行政审批制度改革的临时性机构，行政审批制度改革缺乏一个长期规划。虽然改革思路比较明晰，工作

小组在做报告时也都指出下一步的工作安排，但是基本上是走一步探

一步，无法得知行政机关要在一个比较长的时期内怎样改、会达到怎

样的效果、会产生哪些积极效应和消极效应、又将如何应对等问题。

因为我们国家的特殊国情，我国的行政审批制度改革尤其任务繁重，

不是几年清理就能解决得了的，需要10年甚至几十年的努力，这就需

要我们用发展的观点来看待审批改革。

所以，在实行审批制度改革时，整个国家要有个长期规划，分为几个

阶段，每个阶段的预计目标和其他的参数；各地区和部门在中央的大

规划下按照当地实际情况也要实行本地区和部门行政审批制度改革的

长期规划，使改革不因为领导换届、机构变迁而发生质的变化。

2、对改革进程的跟踪监督。根据近年来的改革实践来看，政府的自

利性表现得十分明显。在被称为“削权”运动的审批制度改革过程中，很多地方和部门为了保住地方利益、部门利益千方百计应付改革。例如，有的部门在清理项目和提出初步处理意见时，把一些不该列入的

内部管理事项或已经废止的审批项目纳入了清理范围，掺进了“水分”；而有些应该列入的审批项目，个别部门未作认真清理，没有据

实上报等等，这就需要对改革进程实行跟踪监督。监督的内容应该包

括⑴改革的进度是否按规划实行；⑵改革工作是否认真，报送材料和

统计数据是否完整、准确；⑶清理的审批项目是否符合要求；⑷改革

过程中的投诉及建议是否得到了妥善地解决等。

3、改革成果的公开制度。我国政府近年来一直大力推行电子政务，

但作者在浏览政府网站（尤其是反映审批制度改革进程的网站）时，

发现绝大多数网站的内容很久都得不到更新，而且按照联系方式发送