论适于中国国情的环境税模式选择

收稿日期:2008-01-10*本文为国家自然科学基金课题 加拿大与中国环境税收的比较研究 (70142029)阶段性成果。

作者简介:付伯颖(1964-),女,东北财经大学财税学院教授,经济学博士。

论适于中国国情的环境税模式选择*付伯颖(东北财经大学财税学院,辽宁大连116025)摘 要:环境税是政府实现环境政策目标、构建资源节约型与环境友好型税制的有效手段之一。

从环境税在整个税制体系中的地位看,环境税可分为独立型、融入型和税费并存型三种模式。

本文比较分析了三种环境税模式的特点及实施条件;在理论与实证考察的基础上,就融入型环境税模式更有利于税收公平与效率目标的实现,也更符合中国现实进行了论证,并提出在现行税制体系中,引进融入型环境税模式,构建绿色税制体系的基本思路。

关键词:环境税模式;融入型环境税;绿色税制体系中图分类号:F 810.42 文献标识码:A 文章编号:1005-1007(2008)11-0009-05Abstract:Env ir onmental taxat ion is one of the effective measures for the r ealizatio n o f envir onmental objectives and the format ion of r eso ur ce sav ing and enviro nmental fr iendly tax system.T his paper ana lyzes the differ ent char acter istics and the implement conditio ns of three enviro nmental tax ation models,which includes independent env i r onmental tax ation mo del,integr ated env ir onmental taxat ion model and the combinatio n o f environmental tax and char ges.F ro m theo ry and practical r eview ,we think the integ rated envir onmenta l t axation mo del is more suitable for Chinese eco no mic and t ax system.Finally w e put fo rw ard some basic thoughts o n the fo rmatio n of gr een tax sys tem under the curr ent tax system.Key Words:Env iro nmental T ax ation M o del;Integr ated Environmental T ax ation M odel;G reen T ax System环境税作为矫正污染行为和环境保护的有效经济手段,在理论上和实践中都已达了广泛的共识。

然而,在中国现行的税制框架下,选择哪一种适合我国国情的环境税模式,如何在保证税负总水平不变的前提下,构建一种资源节约型与环境友好型的税制体系则是税收改革与优化的关键。

一、环境税模式的比较从环境税在整个税制体系中的地位看,环境税可以划分为三种模式,即独立型环境税模式、融入型环境税模式和环境税费并存模式。

从总体上看,三种环境税模式各具特色。

1.独立型环境税模式的优点与选择困难独立型环境税模式是指在现行税制体系的框架下,根据受益者付费或使用者付费原则,以筹集环保资金为目的而独立征收的税。

它可以包括一般环境税、直接污染税和污染产品税等。

一般环境税是基于收入的环境税,其主要目的是筹集环境保护资金。

而直接污染税和污染产品税则是针对污染环境、破坏自然资源的特定行为和产品,根据!污染者付费∀原则所征收的税,如二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、噪音税、开采税、垃圾税等。

从独立型环境税模式本身的特征看,其主要优点体现在两个方面:第一,有利于筹集专门用于环境保护的财政资金,保证环境保护专项资金的需求。

根据公共财政学的基本原理,生态环境一般在消费上具有非排他性和非竞争性特征,可视为一种!公共产品∀。

因此,政府对这种产品的供应是责无旁贷的。

政府提供公共产品的主要资金来源是税收,而控制污染和环境保护的受益范围也具有普遍性,因此,可以根据!受益者付费原则∀对所有环境保护的受益者征税。

其收入可以纳入公共财政体系统筹安排,主要用于改善环境质量的基础设施建设以及生态保护建设和环境管理等。

2008年第11期第28卷(总第226期)现代财经M ODERN FINAN CE &ECONOMICS No.11,2009 Vo11.28Genera l No.226第二,根据使用者收费或污染者付费原则,有针对性地设计征税对象、纳税人和计税标准,具有较强的针对性。

环境税具有矫正负外部性的特点,通过征税,提高污染企业产品的价格,使其外部性内部化。

这样,在一定程度上限制了经济活动主体对环境有损害的活动,矫正了市场失灵。

因此,与其他环境政策相比,环境税能够以成本-有效方式达到一定的环境目标。

然而,在现行税制体系下,选择独立型环境税模式需要解决一系列问题。

首先需要解决的问题就是如何协调独立型环境税与现存税制之间的关系,也就是说,从效率角度看,这种模式在具体种类的设计、税率水平以及收入的安排上能否与现行税制达到良好的整合。

其次,从公平角度看,在中国的实际背景下,环境税改革还要协调和权衡有关收益与成本在不同利益集团,包括企业、个人、政府部门之间、不同区域之间以及代际之间的分配问题,并对在环境税改革中的利益受损者采取一定的补偿措施。

否则,环境税的实施就会使现行税制体系更为复杂,增加税收管理成本,影响税收的效率与公平,也难以达到保护环境的政策目标。

因此,独立型环境税模式适合于在社会经济利益关系已经理顺,整体税制体系比较完善,税收管理水平较高的条件下实施。

2.融入型环境税模式的特征及其弱点融入型环境税模式是指不设立单独的环境税种,而是通过对现行税制进行整合与完善,运用税收激励等手段把环境保护理念融入现有税种的改革,使整体税制体系更加绿色化,从而形成资源节约型与环境友好型的税制体系。

与独立型环境税模式相比,融入型环境税模式具有以下特征:首先,融入型环境税模式操作简便。

从税务管理角度看,由于这种模式不需要设立独立的环境税种,简便易行,不需要通过人大立法程序,只需要国务院批准即可实施。

因此,从实践上看,选择融入型环境税模式,使现行税制的绿色化程度提高是一种相对简单的工作,可以在不过多增加税收成本的前提下,有效地使现行税制体系绿色化,有助于现行税制体系的完善与优化。

其次,采取融入型环境税模式不会对整个税制体系造成太大的冲击,有利于税收效率与公平目标的实现。

中国正进行新一轮税制改革,各利益主体在税制改革过程中都会在不同程度上受到影响,如果采取独立的环境税模式,必然涉及环境税与现行税种之间的协调、环境税收的征管等操作细节问题,这往往会使现行税制更加复杂,增加管理难度。

而融入型环境税模式则仅仅是在现行税制体系框架下,把资源节约和环境友好等理念融入税制体系的建设,通过具体的制度设计,实现环境保护的目标。

不过,从理论上看,这种融入型环境税模式比独立型环境税模式的矫正功能弱,也不利于筹集专项收入治理污染。

因此,这种环境税模式适合于现行税制体系尚未完善,仍处于不断改革状态下采取。

3.采取环境税费并存模式的条件要求环境税费并存模式是指在对环境税的设计时,保留对部分环境收费的制度。

具体来说,这种模式就是在设计时需要在各种项目上对!税∀和!费∀形式的选择做出判断。

从理论上看,影响税费选择的因素主要是征收对象的特点、征收管理的难易程度、征收单位的能力等。

如果征收对象相对稳定,征收较容易,则可以考虑征税的形式;如果征税对象不太稳定,征收难度较大,则可考虑采取收费形式。

从严格意义上说,在中国现行的税制体系中,直接作用于环境保护方面的税种尚处于空白。

作为采用经济手段保护环境的一项措施,我国对工业企业超标排入的废水、废气和废渣,即!三废∀采取了征收排污费的方法,如超标排污费、资源补偿费、垃圾费等,这一措施对于破坏环境起到了一定的遏制作用。

但在实施过程中也存在一定的弊端。

一是立法层次低,这些费征收缺乏严肃性和强制性,没有权威可靠的依据,加之有些企业拖欠拒缴现象严重,使得征收效果欠佳,调控力度十分有限,征收排污费所筹集的资金也远远不能满足治理环境污染的资金需求,使节能减排的目标难以顺利实现;二是收取排污费征收范围过窄、征收标准偏低、管理和运用不规范,缺乏对污染企业的约束。

相比而言,税是国家以法律的形式确定的具有国家强制力的经济手段,明确了征税对象、税率、纳税环节、计税依据、计税标准、减免等内容,无论是法律效力、透明度还是可操作性均优于费,可以较好地克服收费制度中存在的弊端。

这种模式通常适合于在环境税的征税对象难以明确,征管水平相对较低的情况下采取。

二、现行税制框架下环境税模式选择的因素考虑按照现代税收基本理论,良好的税制体系应该10 现代财经 2008年11月符合效率、公平和简便原则的基本要求,一方面最大限度地实现财政收入,另一方面尽量降低税收的扭曲化程度,并实现政府的某些政策目标。

一般而言,在初始条件不同的情况下,不同环境税模式会产生不同的分配与再分配效应,一些在某些国家表现突出的优势在另一个国家不一定表现出来,甚至增加复杂性,加大税收的征管成本。

从上述三种环境税的模式看,不同的社会经济背景和税制特点都会对环境税模式的选择产生影响。

许多西方经济学者认为,引入环境税之后,不仅可以减少污染发生,加强治理污染,提高环境质量,而且通过征收环境税还可以减少其他税收的扭曲性征收,并且由征税得来的收入还能形成经济收益,以形成更多的社会就业,促进经济发展等,即所谓的!双重红利∀(double dividend)效应(Goulder, 1997)。

然而,这种双重红利效应的实现在我国却受到很多条件的制约,引入环境税所产生的效应与西方学者所论述的环境税在实施环境上存在一定差异(丁菊红,2006)。

从中国现行社会经济环境和税制体系看,环境税模式的选择应考虑以下几个因素。

首先,环境税模式的选择应使宏观税负水平保持不变。

供给学派认为,过高的税负会阻碍经济增长。

世界银行经济学家Marsden(1983)通过对20世纪70年代具有可比性的20个国家的数据进行研究,认为低税负或税负适中国家的经济增长明显快于高税负国家,并得出税收每增长1%,就会引起GDP增长率减少0.36%的结论。