新型社会救助体系研究_周沛

J O U R N A LO FN A N J I N G U N I V E R S I T Y(P h i l o s o p h y,H u m a n i t i e s a n d S o c i a l S c i e n c e s)№4,2010·社会保障与社会福利·新型社会救助体系研究周沛　陈静(南京大学政府管理学院,南京210093) 摘　要:针对经济与社会结构不断调整的基本国情,我国现行的补缺型、济贫型的社会救助制度面临着很多问题和不足,已经不能够适应现行社会经济发展的需求,探索并逐步建立一套新型社会救助体系已十分必要。

新型社会救助体系的基本特征是从补救型救助到发展型救助、从单纯物质救助到多元化救助、从微观层面救助到宏观层面救助;基本构想是救助理念的人性化、救助手法的多元化、救助资源的社会化、救助管理的效率化,以形成一个科学的社会救助体系。

关键词:新型社会救助体系;积极救助;发展型社会福利基金项目:国家社科基金(06B S H048)《中华人民共和国宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

”社会救助制度的建立和发展,充分体现了社会的文明与进步。

越是文明进步的国家,其救助项目就越多、救助范围就越大、救助水平就越高,社会救助制度就越完善。

如果从1601年英国颁布的第一个有关济贫的法律《伊丽莎白济贫法》算起,国际社会400多年社会救助发展的历史表明,通过立法规范社会救助制度,建立社会救助的长效机制,对于充分发挥社会救助调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的功能,具有十分重要的意义和作用。

改革开放30多年来,特别是上世纪90年代以来,针对由社会结构调整而出现的失业、贫困等问题,我国的社会救助制度亦得到不断的调整和发展,在一定程度上保障了弱势群体的基本生活。

但是,我国目前的社会救助制度还存在着救助内容单一、救助范围狭窄、救助水平不高、救助效果不佳等问题,针对这些不足,本文试图就新型社会救助体系进行系统研究。

一、现行社会救助制度分析《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》(以下简称为《征求意见稿》)认为,“社会救助,是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。

社会救助以居民最低生活保障为基本内容,并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。

”①《征求意见稿》十分清晰地把我国社会救助的内容作了分类,并且把大部分社会弱势者包含在社会救助网络之内,保证了贫困者的基本生活不受威胁。

①参见《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》。

141南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶　二〇一〇年第四期专题研究系列事实上,从20世纪90年代以来,我国的社会救助体系就大体包含着上述内容。

随着经济社会的发展,我国城乡居民最低生活保障、农村五保户供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度逐步建立。

社会救助制度对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会,发挥了重要作用。

但是,社会救助工作还存在某些制度性缺陷,在一定程度上制约了社会救助政策效能的发挥,影响了社会弱势群体生活现状的改变,主要表现为:第一,救助主体的“非多元化”。

《征求意见稿》第2条指出:“国家建立社会救助制度,承担为公民提供社会救助的基本责任,为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障”,这就确定了国家和政府在社会救助中的责任主体地位。

从社会救助的历史和国际经验看,政府的主体责任是毋庸置疑的。

但是,问题的另一面是,社会救助着重在“社会性”,其主体也应该是多元的,除国家作为责任主体外,社会各界,如第三部门、非政府组织等各种服务机构以及基层社区,也是社会救助的主体。

社会救助主体的多元化,可以充分发挥救助的功能,很好地解决弱势群体的基本生活问题。

在我国,由于第三部门发育不成熟,非政府部门等服务机构数量少、功能弱,目前,我国社会救助的事实主体(甚至是唯一的主体)就是政府,这种“非多元化”状况影响了社会救助的“社会性功能”及其效果,因为,仅仅依赖政府,无论在救助内容、救助资金还是救助方式上,都是远远不够的。

第二,救助水平的“低层次性”。

绝大多数国家的社会救助目的都是保障公民的“基本生活”,使之能通过社会救助达到可以保证基本生活的状况。

当然,“基本生活”之标准是与社会经济发展相适应的,不同国家和地区,不同的时期,其社会认定标准也不尽一致。

比如在20年前,有饭吃有衣穿,这就是很好的“基本生活”,但是,按当前的生活水准看,仅仅可以吃饭穿衣,还达不到“基本生活”的水准和要求,必须要与时代相联系,与社会经济发展水平相一致。

目前,由于救助主体的单一和资金的短缺,我国社会救助水平还处在较低层次,最低生活保障金标准一般都在两三百元,在目前生活水准和物价水平的情况下,要维持“基本生活”还十分困难,社会救助“保证公民的基本生活”之目标就很难真正实现。

从发展型福利看,希冀得到较好的福利,始终是社会发展的基本目标和人们的基本追求。

随着社会经济的发展,人们的社会福利水平也必然随之提高,即便是社会救助,也要将其看作是一种“福利提供”,而非简单的“基本生活保障”。

为此,必须从发展型福利角度,把不断提高救助层次和救助水平作为新型社会救助体系的基本内容和目标追求。

第三,社会救助形式的“单一性”与“被动性”。

目前的社会救助项目简单、内容单一,其主要形式就是制度化和刚性化的最低生活保障制度。

尽管最低生活保障制度的实施,在很大程度上缓解了弱势群体的基本生活压力,但在救助形式上,这是一种单向性的“他助”过程,是单纯的“给予”或“接受”。

从救助指向上看,低保以及专项救助等往往表现为“单向性”特征,即政府以社会救助主体的身份,给被救助者以物质(货币)救助,被救助者只要符合救助条件,就可以领取或补足到规定数额的救助金。

从救助效果上看,这是一种被动、消极式的“输血型救助”,被救助者往往缺乏主动摆脱困境的积极性,对于贫困者状况的改变很难有明显的成效。

这种单一性的救助,缺乏救助者和被救助者之间的良好沟通,特别是缺乏对弱势者的心理与精神疏导和服务,因此缺乏促使救助者“自救”、“自助”的机制。

第四,社会救助的制度性缺陷。

社会救助是一种刚性的制度性设计,即以某一或某些标准作为救助的条件,这一方面具有公平性和普适性,但是另一方面又带有不可避免的制度性缺陷:142◎周沛　陈静　新型社会救助体系研究社会保障与社会福利首先,社会救助的单一物质性缺陷。

无论是最低生活保障制度还是临时性或专项性救助,其形式大多是货币补偿,社区救助及政府“送温暖工程”等活动也大多以物质性救助为主。

此类救助形式根据一定的规定和标准加以实施,对于达到社会救助标准的贫困者来说,经过一定的评估程序,在一般情况下可以得到最低生活保障金的救助。

但是,低保金到底能起到多大作用,特别是贫困者所面临的其他非物质性困难,如心理失衡、社会资本缺失、社会排斥等带来的困难以及困惑等等,作为政策层面的最低生活保障制度则无能为力、爱莫能助。

其次,社会救助的非灵活性缺陷。

刚性的救助标准是相对固定的量化指标,是决定能否接受社会救助的条件。

在这一刚性的标准线下,一些收入超过救助标准,但由于特殊原因而实际生存及生活又十分贫困的人,往往被排除在社会救助之外,成为社会救助的缺失者,这是社会救助制度的一个尴尬。

再次,社会救助的非自助性缺陷。

上面已经提及,目前的社会救助大多是一种单向性救助形式,只要达到救助标准线,理论上说不需要对被救助者限制什么条件。

这一社会政策的实施,体现了政府和社会对弱势群体的关怀和帮助,客观上起到了十分重要的作用。

但是,社会救助政策的单向性也有其不利的一面,从一定意义上看,不利于受助者“自助”精神的培育,不利于其积极向上、主动走出困境。

总之,我国现行的社会救助从内容到形式具有明显的补缺性、济贫性及消极性特征,对于培养被救助者自我发展的精神、增强“自助”信念、提升其改变现状的能力,尚存在着不少制度性缺陷。

二、新型社会救助体系的基本理念及构想社会救助体系,是指政府为保障社会成员的基本生活,帮助他们解决生活中遇到的特殊困难而设计的一系列制度,以及为保证这些制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。

而新型城乡社会救助体系,是在较为完善的社会主义市场经济体制下,由民政主管、相关部门主办、社会参与所形成的,以最低生活保障制度为基础,以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助,以社会互助为补充,与经济社会协调发展相一致的覆盖全体社会成员的社会救助体制和运行机制,是一种在救助理论、救助范围、救助内容、救助方式等多方面均不同于传统救助制度的全新的社会救助体系。

(一)新型社会救助体系的基本理念现行的社会救助基本理念是为需要救助者提供物质帮助,以保障其基本生活需求。

这种救助理念是把受救助者看成是被动的、消极的、单向的、唯一物质性的接受者,把受助者置于“被救助”的位置,忽视了受救助者本人改变其现状的内在主动性和积极性。

我们认为,必须把“以人为本”、“助人自助”作为新型社会救助体系的基本理念,重点研究如何变消极救助为积极救助,如何注重弱势者的能力提升、资产建设与资本积累,如何培育其公益意识,倡导自强、参与、发展与分享改革成果的社会救助理念;运用专业化的社会工作手法,从物质和心理层面,着重研究“他助”和“自助”的结合以及受助者的精神激励和能力培养。

具体而言,新型社会救助体系的基本理念为:1.从补救型救助到发展型救助传统的救济一般是消极意义上的事后补救性措施,不能从根本上解决被救助者的贫困状况。

造成贫困的原因具有多方面因素,解决贫困的手段和措施也具有多种方式,其主要点是改变社会143南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶　二〇一〇年第四期专题研究系列救助的基本理念,即从消极、单一的补救型社会救助到积极、多元的发展型社会救助转变。

其目的在于把社会救助看作是发展型福利的有机组成部分,提高社会救助水平,把社会救助和人的发展及社会发展结合起来。

发展型救助是一种较高层次的福利目标追求。

卡恩(A l f r e d K a h n)和罗曼尼克因(J o h n R o-m a n y s h y n)认为,应该从更为广泛的意义上来讨论社会福利,这就是发展型社会福利(D e v e l o p i n g W e l f a r e)。

即使制度性社会福利的观点,也仅仅是把社会福利作为预防或矫正社会问题的制度,而发展型社会福利的观点,则是要求社会建立起一套旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度,而不是仅仅去解决社会问题。