理性选择制度主义框架下我国异地高考政策回望与分析

●高考改革与探索——郑若玲主持

作者简介：董永贵，男，河南上蔡人，郑州大学教育学院硕士生导师，副教授，北京师范大学博士，主要研究方向为教育基本理论、教育社会学 （郑州 450001）；赵静雯，女，河南遂平人，郑州大学教育学院硕士研究生，主要研究方向为教育学原理、教育社会学 （郑州 450001）

*基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“乡村振兴背景下中西部地区农村学子学业成功的生成机制研究”（项目编号：19CSH025）；河南省哲学社会科学规划项目“河南省农村学生学业成功的形成机制研究”（项目编号：2018CJY039）的研究成果之一

理性选择制度主义框架下

我国异地高考政策回望与分析

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董永贵 赵静雯　

摘 要：异地高考政策是城镇化进程中保障随迁子女受教育权利、促进社会公平的重要手段。基于理性选择制度主义框架回顾和分析异地高考政策后发现，异地高考政策存在着效率有待提高、公平问题凸显、问责机制缺位和政策适应性不足等问题。行动舞台的不完善致使行动者产生机会主义行为是其症结所在。基于此，应坚持以教育公平为首要原则，明确政策的价值目标，完善政策执行的监督与问责机制，提升随迁子女话语权。

关键词：异地高考政策； 理性选择制度主义；随迁子女；行动舞台

随着我国城镇化进程的推进，大量农民工及其子女流入到城市生活。2020年全国义务教育阶段在校生进城务工人员随迁子女已达1429.7万人。[1]进城务工人员随迁子女群体的高考升学问题事关民生福祉、社会和谐与公义，是人民群众最关心最直接最现实的利益之一，因此党和国家一直高度重视并将其视为重大民生问题予以持续推进。尤其是党的十八大以来，党对教育事业的全面领导得到有力贯彻和加强，为使外来务工人员随迁子女群体获得与城市学生同等的受教育机会，我党坚持社会主义办学方向，将公平放在更为突出的位置上，相继出台了一系列有针对性的政策文件。《国家新型城镇化规划 （2014-2020）》中就提出农民工流入地政府要在规划教育发展以及进行财政预算上把随迁子女的义务教育问题也考虑进去，完成随

迁子女异地高考政策由“两为主”向“两纳入”的转变。[2]《中国现代化2035》和《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又明确了“完善流动人口子女异地升

学考试制度”[3]

和“保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务” [4]的战略任务。

目前异地高考政策已取得了一定的成效，但同时也暴露出了诸如政策门槛过高、公平问题凸显等问题。本文试图以理性选择制度主义分析框架，系统分析异地高考政策，为外来务工人员随迁子女教育发展及政策的优化提供决策参考。

一、理论工具与分析框架: 理性选择制度主义作为新制度主义政治学的流派之一，理性选择制度主义自20世纪80年代兴起后被引入多个学科，现已成为社会科学研究的重要工具。该理论将理性选择

理论与新制度主义经济学融为一体，从理性人假设出发，分析政策行动者与制度的相互作用关系，深入探究在制度限制下，行动者如何行动以达到自身利益的最大化。在制度与人的行为关系上，理性选择制度主义认为，制度可以有效塑造人的行为，“新设计出的制度能够轻易带来（人们）行为的改变。”[5]79同时，制度不是一成不变的，在制度的实施过程中，每个政策行动者会基于个体收益的多少来选择偏好，并通过执行具有策略性的行动来追求自身利益的最大化，从而引起制度的改变，甚至创造新的制度。“个体并不单纯地在适应制度，同时，他们还通过种种手段在影响、塑造、改变甚至创造着制度。”[6]。而遗憾的是，在此过程中，行动者通常会忽视乃至阻碍集体行动，使集体行动无法达到既定的目标。“当个体为最大限度地满足偏好而采取行动时，就会导致在集体层面上产生出次优的结果”。[5]56这种现象引起了埃里诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人的注意，他们设计了一个包括行动舞台、行动者、行动情境等核心要素的分析模型，对政策、制度进行分析，以促进其良性发展。该制度分析模型可有效揭示与解释在制度因素影响下政策行动者的行为选择及互动策略。

本文基于理性选择制度主义的分析框架对异地高考政策进行考察。通过对该政策进行政策描述与行为解释，分析各行动者的行为选择；同时，在此框架内对该政策进行绩效评估，以帮助我们分析异地高考政策的运行状况，有针对性地提出完善异地高考政策的相关建议。

二、政策描述: 异地高考政策行动舞台

行动舞台是一个由相关政策行动者与行动情境构成的社会空间。在此空间内的个体之间相互交换商品和服务、解决问题、或因需要而相互作用、相互支配、或因利益矛盾而相互斗争。[7]异地高考政策的行动舞台由于活跃着多方偏好各异的行动者，而呈现出特有的复杂性。

（一）行动情境

行动情境可从行动者集合、各行动者掌握的决策权、对成本-收益的估计三个方面进行解释，以揭示政策行动与结果的规律。[8]57异地高考政策的制定与执行主要涉及中央政府、地方政府、随迁子女、当地考生四个主体，构成了一个行动者集合。对于异地高考政策，由于权力的非对称性，各行动者掌握着不同大小的决策权力以及不对等的信息。作为最高国家行政机关和政策的直接决策者，中央政府在异地高考政策的决策中掌握较大的控制权，其所制定的政策方案具有较广的辐射范围和影响力。地方政府作为教育政策的执行者同样持有一定的自主权，可以在不违背中央政策方案的基础上行使权力，制定具有针对性、符合当地情况且具有可操作性的具体政策。作为异地高考政策的目标群体，随迁子女和当地考生对于异地高考政策没有决策权和控制权，只能被动地等待政策的制定和执行，并给予相应的配合，其反馈权和建议权都较为有限。尤其是农民工群体基本处于“失语”状态。成本和收益是行动和结果的激励因素或阻碍因素，[8]58在利益双方相互博弈的过程中，每个行动者都会权衡利弊、为满足自身利益形成独特的偏好，对所付出的成本和未来的收益做出估计，并基于此采取相应的行为策略。这就导致作为自利理性经济人的行动者可能会因盲目追求自身利益而采取投机取巧的行动，从而造成机会主义错误，影响集体行动和政策的实施效果。“信息的不完全以及对信息的处理能力不完备，使得所有个体在选择用以实现一组目标的策略时都可能犯错误。”[8]62

（二）行动者及其偏好

在异地高考政策的行动舞台上，中央政府、地方政府、随迁子女、当地考生四个行动者都从各自的利益出发，有着自己的偏好选择。

中央政府是政策的制定主体，同时也是社会公共利益的代表，肩负着为人民谋取福利的责任与使命。我国社会的主要矛盾是经济社会发展不平衡不充分之间的矛盾，各地区和城乡间的教育资源也同样有着明显的不均衡。同时，由于户籍制度的限制，随迁子女无法拥有和本地考生一样的受教育权与考试权。这种不公平现象无疑损害了农民工及其子女的利益，引起了社会的广泛热议和批评。尤其是农民工群体迫切要求政府改变政策，放开“异地高考”。这最终促使中央政府形成了以下政策偏好：坚持以人民为中心的发展思想，保障随迁子女的受教育权利，增加其接受高等教育的机会；促进各学段的教育公平，保障社会稳定；促进