老旧小区改造建设融资问题研究

老旧小区改造建设融资问题研究
朱亚莉焦世然李伟常有政
【摘要】随着我国经济社会的不断发展，城市化进程持续推进，现存老旧小区已不能满足人民群众对美好生活的向往。

推动老旧小区改造，对于提升居民生活质量、更新城市空间以及促进
城市高质量发展都具有积极作用。

通过查阅国内外相关研究文献、现场调研以及调查问卷等方
式，发现各地老旧小区改造所需资金主要依赖财政补贴，资金缺口巨大，导致大多数改造内容深
度不够，改造成果与计划改造目标可能会存在一定的差距。

为缓解老旧小区改造给财政带来的
资金压力，提高老旧小区改造质量，建议老旧小区改造管理部门通过优化土地管理制度、明确社
会资本准入条件以及完善治理相关法律法规等措施，引入社会资本助力老旧小区加深改造内容
以及参与改造后运营管理，发挥社会资本的经济效益和社会效益，大幅提升老百姓居住生活条
件，改善人民群众的生活品质，实现城市空间有效利用。

【关键词】老旧小区；土地管理；社会资本；融资；惠民工程
【中图分类号】F299.23【文献标识码】A【文章编号】1007-9378（2023）04-0105-07
一、引言
老旧小区是城市体系的重要组成部分，在城市建设过程中，必须将老旧小区改造作为重点工作，以便激发城市内在更新动力，推动城市可持续发展，为区域经济建设提供更多助力。

城镇老旧小区改造是城市更新的重要内容，长期以来受到党和政府的高度重视，对于改善人民群众的生活品质至关重要，对城市经济可持续发展也具有积极意义，是实现城市空间有效利用的发展工程[1]。

老旧小区改造更新相较于拆除重建可以有效减少成本，且周期较短、资源耗损较少，因此老旧小区改造无疑是城市更新有效的策略。

老旧小区改造一方面有利于营造良好的居住环境，改善人民群众的生活质量和居住条件；另一方面也是推动城市建设和发展的重要契机，推动老旧小区改造，可以实现存量土地空间的合理利用，有利于发挥城市空间价值，提升城市发展水平[2]。

老旧小区改造是否可以在规划期间内实现预期目标在很大程度上取决于改造模式的有效性和合理性。

实践表明，只有建立多元主体参与的改造体系，通过各种渠道持续引入各类资本，才能确保老旧小区改造工作的持续展开[3]。

在改造早期阶段，政府财政承担了基建工程所需的主要资金，产权单位承担部分资金。

但是随着政府财政压力的不断加大，对老旧小区改造的资金支持力度持续弱化，居民在老旧小区改造方面的意愿不强，利益诉求相对繁杂，而且传统改造模式存在诸多问题，市场化投融资机制建设不到位，对社会资本的吸引力较低。

所以，在老旧小区改造方面要建立更加完善的投融资机制，积极吸引社会资本参与老旧小区改造，形成共建共享的新模式，改善社区治理能力[4]。

【基金项目】长春工程学院科技项目，基于城镇老旧小区改造吉林省政府融资渠道分析，编号：320200051；吉林省社会科学基金项目，吉林省城镇老旧小区改造建设融资模式研究，编号：2021B65；长春工程学院博士科研启动基金项目，基于汇率不完全传递的吉林省进口价格传递效应研究，编号：04010192020011；吉林省教育厅社会科学研究规划项目，汇率变动对吉林省消费者价格指数的传递效应及对策研究，编号：JJKH20210702SK。

【作者简介】朱亚莉，长春工程学院管理学院，副教授，经济学博士，研究方向：宏观经济计量；焦世然，吉林省安信电子认证服务有限公司，工程师，工程硕士，研究方向：计算机软件工程；李伟，长春工程学院管理学院，教授，管理学硕士，研究方向：建筑经济与工程项目管理；常有政，长春工程学院管理学院，副教授，管理学硕士，研究方向：工程造价管理。

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我们结合现阶段各地老旧小区改造成果，探索多元主体共同参与的改造模式，充分发挥社会资本的作用，并进一步提出相应的政策建议，凝聚各方共识和智慧，不断稳步推进老旧小区提升改造，改善居民生活品质，形成多元主体良性互动的新格局。

二、城镇老旧小区的特点
老旧小区改造早已有之，2007年出台了《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，2017年，作为重大民生工程，老旧小区改造被纳入国家计划，在厦门、广州等15个城市启动城市老旧小区改造试点。

国务院在2020年出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（简称《指导意见》），该文件针对各城市老旧小区改造提出具体要求，并制定了相关规划和发展目标，在更大范围内开展老旧小区改造。

本文中老旧小区指的是《指导意见》中提到的概念，是建成时间较早，长时间缺乏管理和维修，配套设施以及基础设施无法满足居民需求，社区服务及管理不到位，社区居民对小区改造存在较高意愿的住宅小区。

这些老旧小区具有如下典型特点。

（一）建成年代集中
我国现有住房超八成建于1990年后，以十年为一个周期研究中国家庭住房的建成时间，20世纪90年代占比达到20.6%，21世纪00年代占比达到30.3%，21世纪10年代占比达到34.7%。

由此可见，1990年后中国进入住房建设的高峰期。

而目前城镇老旧小区大多指的是建于20世纪90年代至本世纪初的小区，这些城镇老旧小区大多为单位制小区。

由于1990年至2000年城镇住房制度改革处于逐步开展阶段，由国家机关、大型国企单位主导建设，为了集中解决职工“住房难”问题的单位制小区并未受到城镇住房制度改革过多的影响。

单位制小区作为我国计划经济时代大量涌现的一种住区形式，作为我国计划经济时代的典型产物，国家机关、大型国企单位在符合建造的前提下，不约而同地一直在加速推进单位制小区的完工，这也就导致了城镇老旧小区的建成年代较为集中。

（二）地理位置优越
20世纪90年代中国城镇化才开始逐步进入快速发展阶段，特别是进入新世纪以来，城镇化率才出现明显加速增长。

根据统计数据可见，在1990—2000年和2000—2010年两个时间段，城镇化率年均提高分别为0.97%和1.36%，而2010—2020年城镇化率年均提高1.42%。

由此可见，城镇老旧小区在建造初期，由于城镇化进程并不明显，城市中心仍存在大量地理位置优越的空地等待使用，而国家机关、大型国企单位会选择距离单位办公地点较近的区域设立建造单位制小区，而国家机关以及部分大型国企单位的办公地点大多位于市中心繁华地带，即使部分国企单位考虑到生产、环境等一系列因素，将单位选址于郊区，但是随着单位制小区的完成，基础设施的完善，配套设施的补齐，也会形成小范围的经济繁华地带，进而发展成为城市中心地带。

经过了二十余年的使用，这些单位制小区已经成为了老旧小区，但很多老旧小区位置处于核心地带，周边公共设施齐全，特别是学校、医院、商场等配套齐全，子女上学，医疗、购物都很方便。

同时老旧小区地段的成熟，对应的城市交通也更加便利，可供选择的交通工具也是多样的。

（三）建设标准低
城镇老旧小区大多建造于20世纪90年代，受限于当时社会经济的发展，城镇老旧小区的建设标准、建筑质量较为低下。

1978年改革开放以来，国民经济得到了飞速发展，我国城镇化水平显著提高，2017年末国家城镇化率达到58.52%，较1978年末提高40.6个百分点，年均提高1.04个百分点。

虽然在此期间城镇化进程在不断加快，但是建设标准、建筑施工技术和新型建筑材料的发展并没有跟上城镇化进程的脚步。

20世纪90年代设计建造的小区，多为六、七层板楼（永久性居民楼），属于普通建筑，大多采用砖混结构，设计使用年限多为50年。

建筑的使用寿命取决于三大方面：一是设计是否安全，二是施工质量、管理水平是否过关；三是后期维护是否到位。

1966年，我国开始制定自己的国家建设标准，并在1974年进行过一次修订，但大多套用苏联建筑标准。

20世纪90年代我国开始采用更为先进的建设标准，但由于新标准并没有得到及时推广及应用，在实际设计施工生产过程中所采用的建设标准仍旧低下，所以城镇老旧小区在设计、施工管理、房屋质量方面存在很大问题。

同时国家为追求经济效益，城镇化进程在不断加
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快，城市基础建设规模在不断扩大，建筑市场需要大量劳动力，大量农民工涌入施工现场，由于缺乏正确的施工管理和技术指导，难以保证建成房屋的质量达到标准。

另外，我国八九十年代建筑材料的发展远不及发达国家，用于建造房屋的建筑材料耐久性不高或存在质量问题，也造成了建成房屋的质量低下。

城镇老旧小区在建成以后，未重视后期养护工作，失修失养严重，部分小区已经出现墙体开裂、漏雨渗水、管道堵塞、绿化破坏、道路坑洼等现象，所以城镇老旧小区现已不能满足现代城市居民的各种生活需求，在低建设标准下建造的砖混结构建筑已存在许多问题，针对城镇老旧小区的整治和改造工作迫在眉睫。

（四）房屋产权多样化
城镇住房制度改革指的是对传统的单位福利分房制度进行改革，建立起符合社会主义市场经济体制的住房制度，实现房屋的商品化和社会化。

中国住房制度改革大体上经历了三个阶段，分别是1978—1988年初步探索试点阶段、1988—1998年全国逐步推进深化改革阶段、1998年至今实行住房分配货币化，逐步建立住房保障制度阶段。

城镇老旧小区大多建造于住房制度改革的第一或第二阶段，由于此项改革是在全国范围内逐步试点推进的，所以城镇老旧小区在建造当初，并未受到城镇住房制度改革的影响，建造的城镇老旧小区房屋产权单一，属于国家或集体所有，即政府部门、房管部门、机关部门、社会团体或国有企业事业单位等。

虽然城镇老旧小区有着不同的单位属性，但在产权界定时较为清晰。

随着历史的发展，城镇住房制度改革的不断深化，部分单位或企业相继合并、解散，城镇老旧小区的产权所属发生了巨大的变化，产权界定存在模糊不清的问题，产权结构趋于多样化[5]。

其中，部分老旧小区仍然属于国家或企业所有；部分老旧小区由于单位或企业的解散，使得房屋产权不清晰或被转卖给私人；部分老旧小区内部存在回迁房、商品房、承租公房等多样化产权形式。

城镇老旧小区较为复杂的所有权结构，影响了小区建立完善的管理制度，阻碍了城镇老旧小区环境的更新与整治。

（五）规划结构开放
20世纪90年代建造的城镇小区，大多采用开放式结构。

开放式结构指的是整个小区与周边环境不存在清晰的分隔界限，如围墙、栏杆等，小区与主要城市道路直接连接，小区主要出入口未设置门禁，住宅单元楼之间较为开放。

这种开放式结构设计符合当时社会发展和经济条件的需要，既解决了住房短缺问题，又方便小区居民的日常生活。

但随着城市化进程的不断加快、生活质量的不断提高，居民对所住小区的功能要求越来越高，老旧小区开放且单一的规划结构所暴露出的问题和缺点越来越多，难以符合时代发展的需要。

受益于城镇老旧小区规划结构的开放，城镇老旧小区的内部可利用空间较大，小区居民交流相对方便，与城市主干道直接连接使居民的出行更加便捷，居民可以更好地享受到小区周边配套公共设施，如医院、超市、学校等。

受限于当时规划结构的单一和开放，城镇老旧小区规划较为简单，大多仅仅规划了住宅楼和主要通行道路，并没有对小区内部的公共空间和配套设施进行合理的规划和安排，导致小区出现环境脏乱、停车困难等问题。

由于开放式结构，导致进出城镇老旧小区的人流量和车流量较大，大多小区没有设置门禁，致使进出小区的人员相对杂乱，小区居民的生命财产安全得不到保障，存在较多的安全隐患。

（六）建筑密度和人口密度高
居住建筑密度和居住人口密度作为反映居住小区安全卫生条件的重要指标，城镇老旧小区这两项指标均达不到正常标准水平。

城镇老旧小区这类住宅大多为六、七层板楼，居住容量较小导致建筑密度和人口密度较高。

建筑密度是指建筑物的基底面积总和/规划建设用地面积。

1980年国家基本建设委员会颁发的《城市规划定额指标暂行规定》中指出，新建居住区的居住建筑密度为：4层楼区一般为26%，5层楼区一般为23%，6层楼区不高于20%。

但老旧小区在建造初期，主要目的是解决住房短缺问题，所以上世纪90年代兴建的小区大多不符合规范标准。

对于住户来说，建筑密度的高低直接影响到居
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住质量的好坏。

居住人口密度是指在居住区总用地或居住用地面积内，每公顷土地可容纳的居住人数。

而住宅居住人口密度又与住宅的建筑层数和建筑密度成正比，老旧小区由于建筑密度高，较新建小区而言，在相同建设用地面积的前提下，老旧小区的住户数量远大于新建小区的住户数量。

又因为老旧小区优越的地理位置、便捷的交通、成熟的配套设施，老旧小区中部分住户家庭成员较多，部分已出租的房屋经过改造容纳远超正常水平的租户，这些都导致了老旧小区的居住人群密集，人均居住面积减少，人口密度较高等问题，且住户的居住体验感较差，小区内部存在较多的安全隐患。

三、老旧小区改造中存在的问题
经过前期15个试点城市老旧小区改造工作的顺利开展，各地取得了不同凡响的效果，得到广大老百姓的一致认可。

为尽快扩大老旧小区改造提升覆盖面，2020年7月，国务院出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），标志着我国老旧小区改造工作进入全面提质的新阶段。

经过近几年的城镇老旧小区改造工作的开展，各地老旧小区改造工作已基本形成“政府引导、业主主责、多方参与”的新格局，但是在项目建设过程中，暴露出以下问题。

（一）政府财政压力持续加大
老旧小区改造是涉及各方面的庞大工程，需要持续的资金投入，才能确保项目顺利展开。

由于老旧小区改造是公共服务设施建设项目，其利润空间相对较少，对社会资本的吸引力较低，政府财政目前是老旧小区改造的主要资金来源[6]。

政府在老旧小区改造方面持续投入资金，却难以得到相应回报，从而造成财政入不敷出，尤其是对经济发展困难的县市而言，会导致其政府财政压力加剧。

最近几年，我国为有效防控系统性金融风险而加强地方政府债务管理，要求地方政府严格控制债务规模。

在这种情况下，政府难以承担大范围的老旧小区改造工程，只能为试点项目提供财政支持，如果无法引入社会资本参与老旧小区改造，则可能会导致老旧小区改造项目陷入停滞，无法满足人民群众的居住诉求，甚至会造成政府陷入严重危机[7]。

（二）资金投入的公平性难以得到保障
如果以物权或者更新改造可持续为切入点，政府对老旧小区改造，持续投入资金的科学性和公平性有待进一步论证。

如果老旧小区改造所需资金完全由政府财政承担，则通常会引发资金配置不公平的问题。

此外，产权问题也需要被考虑在内，在确定居民是否可以回迁或者是永迁方面，产权归属是主要的判定标准。

由于老旧小区产权复杂，既包括公共产权也包括私人产权，难以确保所有产权人享有同等权利。

在老旧小区改造规划方面，政府虽然考虑了老旧小区居民的意愿，但是却没有考虑到纳税人的贡献及诉求，这在一定程度上导致政府财政投入偏离了公平性原则。

（三）项目工程碎片化，城市空间更新不到位
老旧小区改造缺乏宏观层面上的统筹规划，而且老旧小区点状分布，进一步造成其筹划混乱。

在老旧小区改造之前，需要由单个小区作为主体由下而上进行申报，这种申报方式导致改造筹划缺乏统筹考量，对不同小区之间空间关联性考虑不足，空间利用效率较低。

不仅如此，不同的老旧小区存在诸多差异，小区体量、建筑规模、周边设施等各方面都有所不同，其改造工程所需资金也有所不同，如果针对小体量老旧小区进行单独改造，往往会造成资源浪费而无法实现规模效益。

通过调查发现，基础类改造和完善类改造目前是老旧小区改造的主要策略，例如公共部位翻新、道路修补、各种管线更新等等，这种碎片化的改造方式，在很大程度上加剧了工程难度，难以实现房地产规模效益。

老旧小区改造缺乏和周边公共建筑改造的联动，甚至出现城市空间孤岛，不利于空间运营，对城市发展造成负面影响。

（四）空间运营受现有规范制约
老旧小区改造需要遵循一定的规范标准，而现行规范在很大程度上制约了老旧小区改造，不利于其空间运营[8]。

老旧小区建成时间较早，其遵循的建设标准和当下的建设标准存在显著差异，从而导致老旧小区现状严重偏离规范要求，加大了其空间改造难度。

通过调查发现，停车场指标和绿化指标在老旧小区改造过程中难以协调；老旧小区的消防要求对电梯等无障碍设施的加装造成制
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约。

整体而言，现行规范和原有规范的不同，对老旧小区改造产生一定影响。

（五）改造内容局部化与表面化
改造程度不够深入，改造后的老旧小区依旧存在部分功能短板[9]。

一是适老化改造工作不到位。

城镇老旧小区建成时间较早，老旧小区居民多为老年人，而受限于时代因素，老旧小区的建筑主体相对简单，没有根据老年人或者残疾人需求设置无障碍通道，无障碍通道现阶段尚未列入改造清单，给老年居民带来诸多不便。

二是车位储备数量相对较少。

老旧小区建设遵循的规范标准和现代存在明显不同，很多老旧小区的规划面积较小，进而制约了老旧小区改造，很多老旧小区缺乏公共空间，无法为停车提供区域，地下停车场建设不到位，无法满足社区居民的停车需求。

（六）老旧小区改造的持续性不足
实践表明老旧小区改造无法一蹴而就，需要持续的资金投入，具有长期性[10]。

老旧小区改造的资金，如果仅仅由政府财政承担，则会加大政府的财政压力，也无法满足老旧小区的改造需求。

随着社区居民对生活品质要求的不断提升，在老旧小区改造过程中必然出现更多需求，而不断增加的政府财政支出会导致政府在项目建设方面资金供给乏力，无法满足持续不断的新需求。

此外，在老旧小区运营阶段同样离不开政府财政的持续投入。

例如老旧小区的停车位、电梯等项目均为公共设施，收益来源不明确，而且各项成本支出持续增加，如果仅仅依赖政府，财政必然会出现各种问题，对项目的后续运营造成负面影响。

四、引入社会资本的必要性
社会资本在我国经济建设方面发挥了不可或缺的作用，在资金和技术等方面具有显著优势，通过项目投资而获得高收益率，是资金的供给者。

而政府和居民在老旧小区改造工程中属于资金需求者，通过获得社会资本的支持而解决老旧小区现存问题，进而促进城市空间更新，推动城市发展，并解决老旧小区改造工程建设面临的资金短缺问题。

因此，在老旧小区改造工程实施过程中，政府、居民、社会资本都发挥了重要作用，形成一种稳健的供需关系，通过协调三方利益，可以达到共赢目标[11]。

引入社会资本的必要性具体包括以下几点。

（一）拓宽融资渠道，降低财政支出压力
城镇老旧小区改造范围之广、需要资金之多，如果完全由政府财政承担，则会导致政府财政面临巨大压力，容易引发债务危机。

所以，为推动老旧小区改造工程的顺利展开，政府部门应发挥引导作用，将社会资本引入老旧小区改造领域，通过创新老旧小区改造项目的运营模式，提升对社会资本的吸引力，扩展老旧小区改造项目筹资渠道。

（二）发挥老旧小区居民的主动性，激发社区居民参与老旧小区改造的积极性
就现阶段而言，老旧小区改造采取自上而下的管理模式，但老旧小区居民在改造过程中的参与度较低，在很大程度上加剧了项目后续管理难度。

对社会资本而言，更加重视社区经营的持续性对其收益率产生的直接影响，会最大限度地获得社区居民的认可，持续展开经营活动，实现盈利目标。

因此，社会资本会构建良好的物业服务，提升居民在老旧小区改造项目中的参与度，激发老旧小区参与小区改造的动力。

（三）创新社区建设和经营管理模式，建立社区治理长效机制
对社会资本而言，在社区改造项目完成之后，可以通过提供配套商业服务而获得相关利润，从而确保其投资的持续性。

此外，要借助信息以及智能化技术，推动老旧小区的智能升级，建立现代化的物业管理体系，提升社区治理水平，通过提供高质量的现代化物业管理服务而实现盈利。

五、引入社会资本的建议与对策
只有建立完善的组织架构和协调机制，才能确保社会资本在老旧小区改造过程中发挥积极作用。

因此，各地政府需要在相关理论和经验的基础上，建立健全社会资本准入机制，充分发挥社会资本的优势，缓解政府财政在老旧小区改造方面的压力，推动老旧小区改造和社区治理的有机结合，实现政府、居民和社会资本的共赢。

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