S市J区推进政府购买社会组织服务的实践与探索

S市J区推进政府购买社会组织服务的实践与探索作者：刘玥靓来源：《经营管理者·上旬刊》2017年第03期摘要：政府购买社会组织服务是加快政府职能转变、提高公共服务水平的有效途径。

本文阐述了S市J区在政府购买服务工作实践，通过针对政府购买服务中出现的问题进行了原因分析，并提出了进一步完善政府购买服务的建议。

关键词：政府购买服务公共服务政府职能转变政府购买服务，自上世纪80年代以来作为公共管理改革的核心，在“新公共管理”理念的推动下，被主要发达国家政府广泛应用。

我国各级政府自本世纪初，也开始尝试向非营利社会组织和企业购买公共产品和公共服务。

本次研究结合S市J区的实际情况，重点分析当前其推进情况、产生问题及原因分析，对如何进一步全面推进政府购买服务工作提出初步思考。

一、S市J区政府购买服务实践探索J区是S市的中心城区，也是S市对外开放的重要窗口。

2007年以来，S区把社会组织工作纳入全区经济社会发展大局，与社会建设和社会体制改革有机结合，先后出台12个政策文件助推社会组织建设。

为有效培育扶持社会组织发展，充分发挥社会组织在社会建设和社会治理中的协同作用，2011年S市J区制订出台了《J区关于政府购买社会组织公共服务实施意见（试行）》），从顶层设计出发，对全区政府购买社会组织公共服务项目进行统一规范管理，经过几年的探索实践，初步形成了政府购买社会组织服务的统一平台管理，将政府购买社会组织服务工作纳入各单位年度财政预算中，以项目化的形式予以明确。

同时建立了项目申报、项目评审、预算编报、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付的一整套规范化工作流程。

1.在组织架构方面，初步形成了权责明确的协作平台。

成立J区政府购买社会组织公共服务评审委员会（以下简称“评审委员会”），评审委员会由分管区领导牵头，成员由区相关部门分管领导及相关专家组成，评审委员会负责每年政府购买社会组织服务的立项评审工作。

2.在项目立项方面，初步形成了科学合理的评审机制。

基于几年来的实践经验，历经多次修改完善，形成了《J区政府购买社会组织服务项目立项标准》和《J区政府购买社会组织服务项目的参考目录》，《立项标准》分为5个限制条件和3个评价指标（服务需求、服务效益、服务可持续性），《参考目录》将项目按社会管理、社会服务、社会事务三大领域进行分类，共32项。

同时明确调研类、补贴类、工程类、信息化类不纳入申报范围。

立项评审过程设置了初审会、部门答辩会、终审会三个环节，明确予以立项后，区财政部门将对项目金额进行核定，最终纳入各部门年度财政预算总额中。

3.在项目采购方面，初步建立了科学规范的工作流程。

按照政府采购法的相关规定，根据项目资金量划分，通过集中采购（50万以上）、分散采购（20-50万）及直接委托（20万以下）三种方式进行。

其中，集中采购由区采购中心统一开展；分散采购和直接委托由各购买主体自行组织。

考虑到政府购买社会组织服务中直接委托的项目数量较多，评审委员会办公室明确了直接委托项目应由各购买主体通过召开集中答辩会的形式予以确定承接主体，答辩会的流程和要求也统一做了规范。

4.在项目实施方面，初步建立了全过程管理的监管模式。

政府购买社会组织服务项目采取合同管理。

2013年印发了《关于进一步加强J区政府购买社会组织公共服务项目管理的通知》，明确政府购买社会组织公共服务项目实行购买主体负责制。

建立了《项目收支月报表》、《项目计划进度表》、《项目中期报告》、《项目结项报告》等制度，通过购买主体加强对承接主体项目实施的监管，从而确保政府购买社会组织公共服务项目处于全过程管理之下。

5.在绩效评估方面，初步建立了各方参与、相互挂钩的评估模式。

一是，各购买主体根据合同要求，对项目实施情况进行内部绩效评估。

二是，引入第三方对购买服务事项的实施情况分类进行外部绩效评估，评估包括社会绩效和财务审计两方面，其中20万以上的项目必须经过财务专项审计。

评估结果采用量化指标（将项目分为优秀、良好、合格、不合格四类），建立评估结果与购买主体的沟通反馈机制以及与次年立项评审的挂钩机制。

三是，区审计部门在进行延伸审计时，对一些重点项目进行资金审计。

二、J区政府购买服务中存在的问题总体说来，通过对社会组织服务的购买，使J区政府的改革意识和竞争观念得以加强，工作效率和服务质量进一步提升，政府在逐步减少事务性工作的同时，也提高了财政资金的使用效益。

但由于这项工作没有先例可循，在实际操作中还凸显出以下问题：1.购买范围与受益群体偏小。

目前严格意义上的政府购买服务项目都存在资金少、项目规模小、受益群体狭窄等问题，有些项目由于立项之初未经详细调研，导致最后符合条件的受益人群远低于预期。

从项目内容上看，目前在运行的项目以养老和社区服务为主，涉及公共卫生、教育、文化等主要公共服务项目还比较少。

2.对概念范围缺乏明确的界定。

政府购买的领域与范围应该是政府不宜直接介入的领域，对于哪些是政府不宜直接介入的领域，到底买什么，购买服务的参考金额是什么，界限模糊，随意性大。

有的属于可购买与无需购买之间，有的项目可能只涉及到部分购买，甚至在某些部门出现一种倾向，部分政府职能范围之内的“分内事”也被通过购买服务的方式外包出去，政府部门却当起了撒手掌柜。

3.承接主体选取范围狭窄。

按照政府采购相关法律的规定，超过一定金额的服务都应该通过政府采购来实现，但是在区层面，社会组织或市场機构的选择范围非常有限，大多数社会组织尤其是非营利机构尚处于发展的初级阶段，社会组织的专业发展不足，滞后于社会需求变化和发展。

4.购买程序不够规范。

目前政府购买服务还没有从市一级建立统一的制度程序，包括准入标准、购买程序、预算管理以及评估方法等，尤其是在预算管理、购买方式和效果评估方面；购买方式以直接委托或指定机构承接服务为主，有的多是形式上的购买；在效果评估方面，虽然部分引入了第三方评价机构，但缺乏统一标准，相关项目的评估基本处于各自为政的局面。

5.缺少科学的绩效评价。

政府购买服务的绩效评价工作尚处摸索阶段，如何对服务类项目的实施效果进行量化考核尚未形成制度化的体系。

三、产生上述问题的原因分析1.思想观念方面。

从历史上看，我国社会长期处于集权式的管理模式，对现代政府职能的定位与理解存在不足，许多社会公众对于政府与社会的定位，仍停留在传统意义管理与被管理的二元关系结构上，在这一惯性思维的驱动下，当出现新的公共服务需求时，首先想到的就是要求政府部门进行生产并提供，购买和监督的意识不够强。

另一方面，在政府内部，由于政府并非是一个赢利机构，很多活动是不能用企业的成本收益标准去衡量绩效的，而行政垄断的地位带来的是在调动社会资源实现意图等方面有着无法比拟的优势，使得部分政府部门和工作人员，并没有充分认识到政府购买服务的重要意义，通过购买方式来提供公共服务的意愿不强烈。

2.政府规制方面。

政府购买服务缺乏完整系统的制度和规范。

政府购买服务是一项系统工程，涉及方方面面，从全市来看，市级政府购买服务的制度正在完善当中，规范化操作办法还未形成。

从J区总体情况来看，虽制定了一些制度，但很显然，在购买的机制和部门的协同方面，相关政策的配套和部门之间的协调还有待提高，导致执行过程中打了折扣。

3.社会市场条件。

由于社会组织总体发育缓慢，比较弱小，很多政府部门在购买服务时，习惯委托下属的社会组织，或者为承接自身某些职能，直接出面组建社会组织进行管理并委托服务，加上市场机构中，有一部分企业本身就是由原有的事业单位转轨改制而来，如此一来，难以谈得上平等竞争购买。

此外，政府对社会组织等非营利机构重视不够，难以形成有利于其繁荣发展的政策环境，而社会公众同样存在对社会事务参与意识不强的问题，缺乏一定的社会责任理念。

这些都对社会组织的发展造成一定的阻碍。

三、关于推动政府购买服务的建议政府购买服务是一项长期的全面的工作，要创新政府购买服务，不仅要树立政府成本观念，推行预算绩效，更需要加快政府职能转变和体制机制的改革和创新。

要按照“积极稳妥、先易后难、聚焦重点、分步实施”的思路，公开透明的原则，采取项目化运作的方式，逐步推进各项制度改革，不断完善政府购买服务工作。

1.循序渐进，逐步扩大购买范围。

根据公共服务的不同特点，本着先易后难、积极稳妥的原则，稳步扩大购买范围。

每年根据实际制定政府购买指导性目录，并建立动态调整机制，逐年扩大购买范围，直至将政府购买扩大到主要公共服务领域。

可先将一些便于操作、条件较成熟的或已有实践基础的、市场成熟度较高的，如机关事业单位后勤管理等政府自身事务性工作、公务用车管理、公共绿化、市政养护、环卫、养老助残、就业培训、社区服务、城市规划等按照制度规范开展政府购买，然后在积累经验、规范操作及扩大社会影响度的基础上，逐步将政府购买服务涵盖到大多数公共服务领域。

对部分具有一定专业性、工作内容可以量化、可以从部门工作中整体剥离、不涉及保密及安全事项的政府岗位，以及政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，可考虑由社会力量承接，以降低行政管理成本，提高服务效率。

2.完善制度，规范绩效评估工作流程。

主动衔接国家、市有关政府购买服务的推进要求，将服务的购买方式与政府采购政策对接，健全严谨系统的政府购买服务制度和规范。

完善相关制度办法，规范购买流程，加快推进速度。

制定政府购买服务指导性目录和相关的管理办法，明确政府购买服务的种类、性质和内容，健全公开透明的公共服务购买规范化流程，包括项目设立、预算申请、项目审定、信息公开、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管、绩效评估、经费兑付等环节，强化对购买过程的绩效评价和监督管理，逐步形成行业化、专业化的政策体系。

明确服务购买方、提供方和受益方在购买、提供和享受服务过程中的权利和责任，提高购买资金预算透明度，规范政府购买行为。

3.健全机制，搭建政社互动平台。

建立健全“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商等部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，按照国办96号文件精神以及财政部、本市制定的政府购买服务指导意见及具体部署的前提下，明确职责分工，形成各负其责，齐抓共管，协同推进的格局。

建立跨部门的工作协调机制，搭建购买服务和政社合作互动平台，具体运作项目的征集、发布与招投标等以及各类信息的发布。

政府部门要组织引导社会组织或市场机构顺应社会需求，保障改善民生，服务社区群众，政府重大决策和事项应征询社会组织、市场机构及社会公众的意见，加强政社之间的交流互动和信息沟通，推动政府购买服务公开规范运作。

4.提供舞台，加大扶持发展力度。

政府部门要提供更公平的政策环境。

一是要完善社会组织直接登记后的监管制度，建立统一登记、各司其责、协调配合、分级负责、依法监管的现代社会组织管理体制。