从美国田纳西河流域管理模式谈我国湖泊管理与保护_俞晓春

资源， 治理水灾、改 善 航 运 、提 供 电 力
等， 这些规定为田纳西流域包括水资
源在内的自然资源有效开发和统一
管 理 提 供 有 力 保 证 。ＴＶＡ 法 自 １９３３
年颁布后， 根据流域开发和管理的变
化及需要， 不断进行修改和补充， 是
一部有长远生命力的水法规， 使凡涉
及流域开发和管理的重大举措都能
的洪泽湖也位于淮安境内， 另外还与
邻 市 共 有 白 马 湖 、宝 应 湖 、高 邮 湖 等
湖泊。多年来， 由于湖泊管理体制不
健全， 缺乏统一规划， 统一管理， 以及
管理不力， 大量沿湖周边的农民在经
济利益的驱动下， 任意无序地围湖造
田造塘， 致使湖泊面积缩小， 功能萎
缩， 直接制约了经济社会可持续发
位（ 如防洪 及 水 质 方 面 的 目 标） ， 在 主
导功能确定后， 科学编制湖泊的总体
规划 （ 保 护 规 划） ， 依 据 湖 泊 总 体 规
划， 按照“安全、高效 、优 化 配 制 资 源 、
行 业 之 间 协 调 发 展 ”的 原 则 ， 再 分 行
业 制 定 湖 泊 的 水 资 源 、防 洪 排 涝 、水 产
赋予对该流域的所有资源开发利用
及统一管理的权力， 具体包括水力发
电 、水 利 工 程 、航 运 、渔 业 、等 ６ 个 方
面 统 一 开 发 与 管 理 。这 样 使 田 纳 西 流
域实现了自然资源的统一管理， 为田
纳西流域的有序开发发展奠定了体
制基础， 保证了田纳西流域的开发和
治理的高度统一与长期稳定。
法涉及面广 ， 对 土 地 征 用 及 转 让 、流
域开发、电 力 生 产 及 销 售 、 电 价 、债
券、财务管理及利益分配等都有规
定 ， 赋 予 了 ＴＶＡ 广 泛 的 权 力 ： 如 ＴＶＡ
以联邦政府机构的名义， 有权为开发
管理流域自然资源而征用流域内土
地 ， ＴＶＡ 有 权 开 发 利 用 管 理 流 域 内
规划具有前瞻性 、科 学 性 、可 操 作 性 ，
湖泊的管理 、开 发 和 保 护 工 作 有 法 可
依， 有据可查。
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主要因素之一， 就是因为白马湖调蓄
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二是湖泊水质污染和富营养化 严重。湖泊上 游 及 周 边 地 区 工 业 、农 业和生活污水大量排入湖内， 造成湖 泊水体污染； 湖区大范围的围网和圈 圩养殖， 导致水体不 连 通 、不 流 动 ， 加 之大量投放饲料， 造成富营养化严 重， 湖泊水质严重恶化。
三 、湖 泊 管 理 和 保 护 几 点 对 策 田纳西流域与我们湖泊流域在 社 会 环 境 、自 然 环 境 、生 态 资 源 等 方 面有许多相似之处： 一是美国田纳西 流域管理局成立以前管理状况与我 国 湖 泊 管 理 和 保 护 现 状 相 似 。由 于 管 理体制不顺， 政出多门， 管理混乱， 流 域长期缺乏治理和保护， 盲目开发， 资源得不到合理利用， 同时还滋生了 许多与经济社会发展不相适应的灾 害性问题。二是田纳西流域跨多州、 多行业与我国许多大中型湖泊流域 跨行政区域、跨 行 业 相 似 。 州 和 地 方 政府在一定程度上都拥有绝对权力。 三是田纳西流域和我国湖泊流域一
局面。
二要科学编制规划， 实现湖泊依
法管理与保 护 。 规 划 是 湖 泊 管 理 、保
护和开发的总纲和首要条件， 只有在
科学合理、覆 盖 多 行 业 的 湖 泊 规 划 指
导 下 ， 湖 泊 管 理 、保 护 和 开 发 才 能 健
康 有 序 、协 调 、更 好 的 发 展 。在 规 划 编
制前， 应首先明确湖泊的主导功能定
一 、田 纳 西 河 流 域 管 理 经 验 田纳西河位于美国东南部， 是美 国第五大河流， 长约 １ ４５０ ｋｍ， 流域面 积 １０．６ ｋｍ２， 水力资源丰富， 田纳西流 域的开发始于 ２０ 世纪 ３０ 年代。此时
的田纳西流域由于长期缺乏治理， 交 通闭塞， 水运不通， 森林遭破坏， 水土 流失严重， 经常洪水泛滥成灾， 自然 环境恶化， 疾病流行， 是美国最贫穷 落后的地区之一， 年人均收入仅 １００ 多美元， 约为全国平均值 的 ４５％。 当 时的美国正发生严重的经济危机， 新 任美国总统罗斯福为摆脱经济危机 的困境， 决定实施“ 新 政 ”。“ 新 政 ”为 扩大内需开展的公共基础设施建设， 推动了美国历史上大规模的流域开 发， 田纳西流域被当做一个试点， 即 试图通过一种新的独特的管理模式， 对其流域内的自然资源进行综合开 发， 达到振兴和发展区域经济的目 的。经过多年实践， 田纳西流域的开 发和管理取得了辉煌的成就， 从根本 上改变了田纳西流域落后的面貌及 开发混乱无序的局面， 成为流域管理 成 功 的 范 例 为 世 界 所 瞩 目 。他 们 的 具 体做法是：
得到相应的法律支撑。
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２００７ 年第 ８ 期 江苏水利
３． 编 制 流 域 综 合 规 划 为 流 域 自
经 然资源科学开发提供依据和原则
验
ＴＶＡ 成 立 之 初 的 宗 旨 是 促 进 地
区发展和繁荣 ， 近 ７０ 年 的 实 践 表 明 ，
交 ＴＶＡ 实现了这一目标。ＴＶＡ 成立后的
流 一个时期， 主要是根据河流梯级开发
免权利分散， 部门之间以及部门与
地方之间争权夺利， 湖泊整体综合
功效得不到保证的现象。如洪泽湖
跨淮安宿迁两市， 可由省政府成立
一个直属省政府领导的洪泽湖管理局（ 或 委 员 会） 明 确 正（ 或 副） 厅 级 机
构， 授予其享有地市级政府职能权
力， 全权负责洪泽湖统一管理， 彻底
解 决 政 出 多 门 、盲 目 开 发 、管 理 混 乱
三是湖泊生态平衡系统遭受破 坏。由于圈圩养殖， 沿湖周边的优势 水 面 都 被 围 得 水 泄 不 通 。大 部 分 被 围 的 是 滩 地 、湖 湾 或 浅 水 区 ， 多 数 是 定 居鱼类的产卵场、摄食及栖息地， 也 是水生高等植物最适宜生长的区域， 其 围 垦 、围 养 后 ， 相 对 缩 小 了 湖 泊 的 水域面积； 这些水域 、滩 地 被 围 垦 ， 破 坏 了 部 分 鱼 类 的 产 卵 、摄 食 、栖 息 环 境 ， 直 接 影 响 了 部 分 鱼 类 繁 殖 、摄 食 等行为； 加之大量污染水的排入， 不 仅直接毒死鱼类， 而且破坏渔场和产 卵场， 改变了鱼类的洄游路线， 造成 湖泊的水生生物亲体繁殖力和幼体 存活力急剧下降， 大量的水生生物资 源得不到及时补充， 使湖泊的水生资 源日渐枯竭。
题， 可以将一个或多个湖泊及周边一
定的区域划为一个行政区域， 建立一
个责、权、利高度集 中 ， 隶 属 省（ 市） 政
府的、并享有政府权力的管理机构。
管理机构按照国家相关法律， 实施湖
泊 管 理 、保 护 和 开 发 ， 统 一 协 调 和 衔
接防洪、灌溉、航运 、渔 业 、水 质 保 护 、
湿地保护等工作。这样才能切实避
和综合利用的原则制定规划， 对田纳
西河流域资源集中进行科学合理开
发。当时的目标是以航运和防洪为
主， 结合开 发 水 电 。 至 ２０ 世 纪 ５０ 年
代， 基本完成了田纳西河流域水资源
传统意义上的开发利用， 同时对森林
资源、野生生 物 和 鱼 类 资 源 开 展 保 护
工作。２０ 世纪 ６０ 年代后， 随着对环境
展 。湖 泊 目 前 主 要 存 在 以 下 四 个 方 面
问题：
一是湖泊防洪灌溉调蓄功能降
低。据有 关 资 料 统 计 ， 到 ２００５ 年 ， 洪
泽湖的湖泊 水 域 面 积 已 经 比 ２０ 世 纪
５０ 年代减少了近 ５９０ ｋｍ２， 库容减少
了近 ９ 亿 ｍ３。白马湖 ８２ ｋｍ２ 的水面，
被 围 垦 、圈 圩 ３４ ｋｍ２， 占 湖 泊 面 积 的
养 殖 、旅 游 等 专 项 规 划 。专 项 规 划 指 导
思想、目标必须明确， 比如水资源规划
必须明确水资源的功能定位和水量、
水质的保护目标、保护措施； 防洪排涝
规划应明确 防 洪 标 准 、工 程 和 非 工 程
措施； 水产养殖着重明确水产养殖种
类、规模、湖区 范 围 及 养 殖 方 式 等 ， 使
４１．５％， 有人把白马湖形 象 地 比 喻 为
“白马大沟”， 可 见 白 马 湖 被 围 垦 、圈
圩的程度多么严重。大面积的围垦、
圈圩严重削弱了湖泊的调蓄功能， 洪
涝水得不到充分滞蓄， 灌溉水源得不
到有效储蓄， 洪涝旱灾害发生机率增
多。２００６ 年 ７ 月上旬， 我市境内发生
强降雨后造成了严重涝灾， 经分析其
样拥有水、生态 、旅 游 等 多 种 资 源 ， 行
业 之 间 利 益 纷 争 。因 此 要 加 强 湖 泊 管
理与保护， 合理开发利用湖泊资源，
可以借鉴田纳西流域管理的成功经
验， 可从以下几方面进行探索。
一要理顺管理体制， 实现湖泊资
源的统一管理。对于跨市域（ 县域） 的
湖泊要解决管理混乱、盲目开发问
２． 制 定 ＴＶＡ 法 为 流 域 自 然 资 源
开发与统一管理提供法律保证
美国是联邦制国家， 州的权力很
大。田纳西流域地跨 ７ 个州 ， ＴＶＡ 要
实现对田纳西流域的统一开发管理，
没有立法保证是难以想象的。因此，
美 国 国 会 于 １９３３ 年 通 过 《田 纳 西 流
域 管 理 局 法》（ 以 下 称 ＴＶＡ 法） ， ＴＶＡ
２００７ 年第 ８ 期 江苏水利
经
验
从美国田纳西河流域管理模式
交 流
谈我国湖泊管理与保护